Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 546/19

Uzasadnienie

R.C. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż., domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie dotyczącym działki nr [...], względnie o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały:
2. - art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione i bezpodstawne zawężenie definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia w budynku tylko jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu wynika, iż w budynku mieszkalnym wydzielić można dwa lokale mieszkalne;
3. - art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., poprzez przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, wyrażające się w nieuzasadnionym i bezprawnym ograniczeniu w zakresie możliwości zabudowy należącej do skarżącego działki, a także zniesienie możliwości wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym;
4. - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako k.c., poprzez bezpodstawne i bezprawne ograniczenie skarżącego w wykonywaniu władztwa nad stanowiącą jego własność nieruchomością, wyrażające się w nieuzasadnionym ograniczeniu prawa podmiotowego skarżącego do zabudowy nieruchomości,
5. - art. 1 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały z pominięciem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności;
6. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, czyli art. 1 ust. 11 u.p.z.p. w związku z art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaniechanie skonsultowania i dostatecznego uzasadnienia daleko idących ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy należącej do skarżącego działki z właścicielami nieruchomości.
7. 3. Naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącego w korzystaniu z przysługującego mu prawa podmiotowego polegającego na możliwości swobodnej zabudowy należącej do niego działki.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu niniejszej uchwały wynika z przysługującego mu prawa własności działki nr [...] w B., gmina Ż., która znajduje się na terenie objętym zaskarżonym planem, na obszarze oznaczonym symbolem [...].

W ocenie skarżącego uchwała wprowadza na tym obszarze znaczące ograniczenia w zakresie kształtowania zabudowy, ponieważ w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza maksymalnie jeden lokal mieszkalny tub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. Zapisy te, zdaniem strony, są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami i w istotny sposób godzą w interes prawny skarżącego, znacznie ograniczając przysługujące mu prawa podmiotowe. Skarżący wyjaśnił bowiem, że działkę kupił w celu wybudowania na niej budynku, w którym chce wyodrębnić dwa lokale mieszkalne, tymczasem § 13 ust. 4 uchwały przewiduje wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym tylko jednego lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego ograniczenie to jest sprzeczne z prawem, o czym świadczy treść art. 3 ust 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Co więcej, w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały brak jest mowy o powodach ograniczenia możliwości wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w budynku jednorodzinnym, podczas gdy ustawia zezwala na wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych. Tym bardziej, że na terenie bezpośrednio sąsiadującym z działką skarżącego istnieje zabudowa wielorodzinna i szeregowa, a teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość charakteryzuje się występowaniem zabudowy wielorodzinnej oraz bliźniaczej, ponieważ żaden z poprzednio obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie ograniczał możliwości zabudowy w sposób opisany w skardze. Uchwała podjęta została bez konsultacji z właścicielami działek, a także z pogwałceniem zasad zrównoważonego rozwoju, równego traktowania właścicieli gruntów i proporcjonalności, gdyż wprowadzone ograniczenia są nieproporcjonalne i nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że dopuszczenie w planie możliwości budowy tylko jednego budynku mieszkalnego na działce, z maksymalnie jednym lokalem mieszkalnym lub jednym lokalem mieszkalnym i jednym lokalem usługowym, nie jest niezgodne z prawem, nie przekracza władztwa planistycznego gminy i miało na celu zagwarantowanie spójności zabudowy i zachowania ładu przestrzennego poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej. Ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości na obszarze planu wynikają z jakości dróg (głównie drogi gruntowe lub utwardzone płytami), braku oświetlenie i chodników, ograniczonej przepustowości sieci wodociągowej, braku kanalizacji sanitarnej i deszczowej, braku przedszkoli i niedoboru szkół, a także uwarunkowań środowiskowych związanych z utrudnionym odprowadzaniem wód deszczowych do gruntu. Wprowadzone ograniczenia są zatem proporcjonalne do możliwości inwestycyjnych terenów, na których zostały ustanowione.

W odniesieniu do kwestii udziału społeczeństwa w sporządzaniu planu wskazano, że w dniu 3 lutego 2015 r. Burmistrz Gminy ogłosił w Gazecie oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej Gminy o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu. W ogłoszeniu został wskazany nieprzekraczalny termin składania wniosków, do dnia 2 marca 2015 r. Następnie, w dniu 26 kwietnia 2017 r. Burmistrz ogłosił w Gazecie oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu i BIP Gminy o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu, w dniach od 4 maja 2017 r. do dnia 26 maja 2017 r. W trakcie wyłożenia, w dniu 24 maja 2017 r. o godz. 10:00 została przeprowadzona dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi do projektu planu można było składać do 12 czerwca 2017 r. W dniu 5 października 2017 r. Burmistrz ogłosił w Gazecie oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu i BIP Gminy o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniach od 13 października 2017 r. do dnia 6 listopada 2017 r. W trakcie wyłożenia, w dniu 26 października 2017 r. o godz. 14:00 została przeprowadzona dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi do projektu planu można było składać do 21 listopada 2017 r. W związku z tym zarzut, że w toku procedury planistycznej nie zapewniono udziału społeczeństwa jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił uchwałę Rady Miejskiej nr XLVII/566/2017 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. i nie budzi wątpliwości, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), który podlega sądowej kontroli legalności o zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a..

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy wskazać, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego uchwalonych po dniu 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Ponadto na podstawie art. 101 ust 1 u.s.g. kwestionując uchwałę z zakresu administracji publicznej skarżący musi dowieść, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest zaś przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi natomiast wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Jak wynika bowiem z informacji ujawnionych w podanej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. księdze wieczystej nr [...], skarżący od roku 2005 jest właścicielem działki nr [...] położonej w B., która znajduje się na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem [...]. Tym samym niniejszą skargę należy uznać za dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu.

Ocena tego, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., musi być natomiast dokonywana w kontekście przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Przepis ten bowiem zarówno w dacie podjęcia kontrolowanego akt, jak i obecnie stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności MPZP z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej

Wymaga podkreślenia, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą do sądu administracyjnego na tę samą uchwałę z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017, zawierającą tożsame zarzuty. W prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, WSA w Gdańsku przeprowadził kontrolę tego samego aktu co do prawidłowości trybu stwierdzając, że przy sporządzaniu planu nie doszło do w tym zakresie do takich uchybień, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Natomiast konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, w której sąd przesądził o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/14, dostępny w CBOSA).

Jeżeli bowiem chodzi o procedurę planistyczną poprzedzającą przyjęcie zaskarżonej uchwały, to ocena zgodności z prawem tej procedury dokonana przez sąd w prawomocnie zakończonej sprawie ze skargi innego podmiotu jest wiążąca dla sądu orzekającego w danej sprawie, chyba że naruszenie tej procedury dotyczyło indywidualnie skarżącego lub uwarunkowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wymagały jakichś odrębnych uzgodnień (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II OSK 265/16, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na naruszenia procedury, które mogłyby dotyczyć go indywidualnie, jak również sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, zatem orzekając w niniejszej sprawie aktualne pozostaje związanie ocenami dotyczącymi aspektów procedury planistycznej odnoszących się do ogółu adresatów, dokonanymi przez sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 223/18. Niemniej jednak, nadal konieczne jest zbadanie sporządzenia niniejszej uchwały z zachowaniem zasad sporządzania planu, w szczególności zasady władztwa planistycznego gminy, w stosunku do działki skarżącego, bowiem dopiero ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w powiązaniu z nieprzestrzeganiem przez organ uchwałodawczy norm prawa powszechnie obowiązujących, umożliwia uwzględnienie skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W związku z tym, dalsze rozważania dotyczyć będą tego, czy skarżący wykazał istnienie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego oraz czy treść planu nie narusza przepisów regulujących tę kwestę.

Jak już wyjaśniono, stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] w B. znajduje się w granicach objętych planem, który w § 13 ust. 4 dopuszcza w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym może być maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. Zdaniem skarżącego taka regulacja odnosząca się do ograniczenia do jednego lokalu mieszkalnego uniemożliwia mu zagospodarowanie jego działki zgodnie z zamierzeniami inwestycyjnymi. Jak wskazał, planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi i złożył już w tej sprawie projekt budowlany, lecz organ administracji architektoniczno-budowlanej wezwał go do doprowadzenia tego projektu do zgodności ze wskazanym wyżej przepisem planu w zakresie ilości lokali mieszkalnych na działce.

W konsekwencji skarżący nie może w pełni swobodnie, jako właściciel, planować przyszłej zabudowy i zagospodarowania własnej nieruchomości i w ocenie sądu stanowisko to jest trafne. Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszają bowiem istotę przysługującego stronie prawa własności.

Odnosząc się do tego wskazać trzeba, że kwestie związane z prawem własności gruntów i przysługujących w jego ramach uprawnień uregulowane są Kodeksie cywilnym. W szczególności art. 140 k.c. stanowi, że właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi). W ramach tych uprawnień należy natomiast zwrócić szczególną uwagę na prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z tym należy stwierdzić, że o ile postanowienia planu uniemożliwiają skarżącemu zabudowę działek zgodnie z jego dotychczasowym zamierzeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) lub w ogóle tę zabudowę wyłączają, o tyle naruszają jego - jako właściciela - uprawnienie do zabudowy, a tym samym naruszają jego interes prawny. Takie ograniczenia w odniesieniu do prawa własności skarżącego, w ocenie sądu, wprowadza kwestionowany § 13 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego.

Powyższe nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, gdyż orzeczenie takie nie może zapaść wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego. W związku z tym kwestią wymagającą rozważenia w dalszej kolejności jest ocena, czy przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego Rada działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności, czy w ramach tego władztwa uchwaliła treść aktu prawa miejscowego, który zawiera elementy wymagane przez ustawodawcę, a jednocześnie nie wprowadza innych ograniczeń, niż wynikające z obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie elementy zostały enumeratywnie wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt 6 stanowi, że plan miejscowy obligatoryjnie musi określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Mając to na uwadze sąd uznał, że w rozważanym wypadku doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do jego części tekstowej, w zakresie § 13 ust. 4 uchwały, odnoszącej się do działki skarżącego nr [...],

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tym samym pogląd, wyrażony w wyroku sygn. akt II SA/Gd 223/18, a następnie zaakceptowany przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2631/18, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Mając na uwadze przepisy u.p.z.p. odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne.

Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przy czym, nie ma racji strona skarżąca, że w zaskarżonej uchwale zawężono pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż w istocie akt ten nie zawiera definicji tego pojęcia, ani się do niej nie odwołuje – intencją Rady było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, co jednak zostało dokonane w taki sposób, że skarżący nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział o ustawodawca w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

W konsekwencji dokonane niniejszą uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

Należy też zauważyć, że w myśl art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, w LEX). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

W związku z tym, zdaniem sądu, trafny jest zarzut skargi, że kontrolowany organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c., gdyż pozbawił skarżącego możliwości realizacji na działce nr [...] zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dwoma lokalami mieszkalnymi zgodnie ze swoimi planami inwestycyjnymi. Działanie takie narusza też władztwo planistyczne gminy, albowiem choć co do zasady możliwe jest przyjęcie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy innych jeszcze niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to jedynie pod warunkiem, że pozostają one w zgodzie z celami ustawy.

Natomiast zdaniem sądu nie można przyjąć, że istotą planowania przestrzennego jest ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale, bowiem wszelkie ograniczenia zabudowy muszą wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje się w u.p.z.p. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce takim parametrem jednak nie jest.

Natomiast niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przy uchwalaniu planu wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Przeciwnie, w odpowiedzi na skargę wyczerpująco i przekonująco wyjaśniono, że na obszarze objętym planem konieczne jest ograniczanie intensywności zabudowy, gdyż takie działania na gminie wymusza istniejąca infrastruktura drogowa, techniczna i możliwości zabezpieczenia obowiązków oświatowych.

Uzasadnienie to należy zaakceptować, bowiem okolicznością znaną sądowi jest fakt intensywnego inwestowania w miejscowości B., w sposób niezwykle dynamiczny zabudowywane są tam poszczególne tereny we wszystkich kierunkach, co powoduje napływ mieszkańców, a także związane z tym zwiększone zapotrzebowanie na wodę, konieczność wyposażania przez gminę kolejnych terenów w wodociągi, kanalizacje sanitarną i deszczową, infrastrukturę drogową, jak również zapewnienie dostępu do przedszkoli i szkół. Gmina musi mieć więc wpływ na poziom intensywności zabudowy właśnie ze względu na ciążące na niej obowiązki zapewnienia infrastruktury dla nowej zabudowy i z pewnością oczekiwań nowych mieszkańców co do komfortu zamieszkiwania. Wyrazem tego wpływu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie gmina Ż. postanowiła ograniczyć możliwości zabudowy ograniczając np. zabudowę bliźniaczą do maksymalnie dwóch segmentów ze sobą graniczących i wprowadzając wymóg odległości między budynkami w zabudowie bliźniaczej składających się z dwóch segmentów minimum 10 m. Gmina Ż. uznała, że ma ograniczone możliwości w przyjęciu nowych mieszkańców i dała temu wyraz ograniczając intensywność zabudowy. Jest to wyraz działania w kierunku zachowania ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności.

Podobnie brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 ust. 11 u.p.z.p. w związku z art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 9 oraz art. 10 k.p.a., którego skarżący upatruje w niezapewnienia udziału społeczeństwa w pracach na planem, w szczególności poprzez zaniechanie skonsultowania i uzasadniania daleko idących ograniczeń w zakresie zabudowy z właścicielami nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w toku procedury planistycznej organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. – obowiązek taki nie wynika bowiem z k.p.a., z u.p.z.p. ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się jedynie w ustawie o samorządzie gminnym, lecz tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust.

1. 2. tej ustawy. Natomiast procedura uchwalania planu miejscowego jest kompleksowo regulowana w u.p.z.p. i w tym zakresie sąd nie stwierdził żadnych naruszeń.

W szczególności z akt planistycznych jasno wynika, że projekt planu podlegał dwukrotnemu wyłożeniu publicznemu, co umożliwiło wszystkim zainteresowanym –także skarżącemu - zapoznanie się z treścią planowanych rozwiązań oraz wniesienie uwag, które następnie podlegały rozpatrzeniu przez organ, a z których część została uwzględniona. Ponadto, w dniach 24 maja 2017 r. i 26 października 2017 r. zostały przeprowadzone dyskusje publiczne, na których właściciele nieruchomości objętych postanowieniami projektowanego planu również mogli podnosić kwestie planowanych ograniczeń w zabudowie działek. Z analizy ww. dokumentacji wynika, że skarżący nie brał udziału w tych działaniach, mimo zgodnego z prawem obwieszczenia o wyłożeniach i dyskusjach, lecz nie czyni to zasadnym jego zarzutu, bowiem nie ulega wątpliwości, że organ dopełnił procedury planistycznej i zapewnił w niej udział społeczeństwa zgodnie z wolą ustawodawcy, w szczególności poprzez publiczne dyskusje i rozpatrywanie składanych uwag.

Natomiast przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku organu uprzedniej konsultacji z poszczególnymi właścicielami nieruchomości położonych na terenie planu i uzyskania ich stanowiska co do projektowanych zmian zagospodarowania. Jak już bowiem wskazano, w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gmina dysponuje władztwem planistycznym, zatem jest uprawniona do samodzielnego stworzenia koncepcji zagospodarowania określonych terenów, zaś kontroli przestrzegania granic tego władztwa i zapewnieniu wpływu społeczeństwa na lokalne zagospodarowanie służy właśnie procedura wyłożenia projektu i publicznych dyskusji, która w niniejszej sprawie została dochowana.

Mając to wszystko na uwadze, wobec uznania przez sąd, że kwestionowana uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki nr [...] położonej w B., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Skarga w istocie została uwzględniona w całości, sąd w wyroku jedynie doprecyzował zakres zaskarżenia w świetle uzasadnienia skargi, uwzględniając też szczegółowo położenie działki skarżącego w oznaczonej jednostce planistycznej oraz numer księgi wieczystej, do której przedmiotowa nieruchomość jest wpisana.