Uzasadnienie
M. K. wniósł dnia 10 czerwca 2022 r. (data stempla pocztowego) skargę na decyzję Naczelnika Miasta Wejherowa z 21 września 1978 r., w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, równocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do zaskarżenia decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że domniemywa, że decyzja została sfałszowana, gdyż nie posiada numeru i stanowi nieuwierzytelnioną kserokopię, zatem jako dokument w takiej postaci nie może korzystać z mocy dowodowej, na co skarżący wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1255/7. Ponadto, zdaniem skarżącego, w decyzji nie dokonano oszacowania wartości gruntu, a jedynie upraw, które na gruncie rosły.
Sąd, postanowieniem z 14 września 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SO/Gd 3/22, odrzucił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.
Przesłankami tymi są:
- - niewłaściwość sądu (pkt 1),
- - niezachowanie terminu do wniesienia skargi (pkt 2),
- - nieuzupełnienie braków formalnych skargi pomimo wezwania (pkt 3),
- - zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4),
- - brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5),
- - brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz
- - niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
Warunkiem wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.), przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 1 k.p.a.). Powyższe współgra z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 k.p.a., tj. zasadą jego dwuinstancyjności. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że osoba niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji może wnieść odwołanie lub zażalenie do organu wyższego rzędu. Dopiero, gdy organ II instancji wyda decyzję (lub postanowienie) w następstwie rozpoznania środka odwoławczego od decyzji organu I instancji - można wnieść skargę do sądu administracyjnego, gdyż wyczerpany został tok instancyjny w postępowaniu administracyjnym.
Tym samym skarga jest niedopuszczalna, jeżeli skarżący nie wyczerpie tego toku, tj. nie wniesie odwołania lub zażalenia do organu II instancji i od razu zaskarży do sądu administracyjnego decyzję (lub postanowienie) organu I instancji albo też, jak w niniejszej sprawie - gdy już po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia - wniesie konkurencyjną wobec uprzednio złożonego odwołania skargę na rozstrzygnięcie organu I instancji do sądu administracyjnego.
Niedopuszczalna zatem jest skarga na decyzję organu I instancji, a taki charakter ma zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta Wejherowa z 21 września 1978 r.
Skarżona decyzja została wydana 21 września 1978 r., na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (stan na dzień wydania decyzji: Dz.U z 1960 r. Nr 30 poz.168 ze zm.: Dz.U. z 1962 r. Nr 33 poz.156, Dz.U. z 1958 r. Nr 5 poz.16, Dz.U. z 1973 r. Nr 47 poz. 276, Dz.U. z 1975 r. Nr 16 poz.
91) i stronie przysługiwało odwołanie od tejże decyzji na podstawie rozdziału 9, art. 110 i następne, przy czym przepisy stanowiły, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 112 § 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 112 § 2).
W uzasadnieniu skarżonej decyzji z 21 września 1978 r., pouczono strony postępowania, M. K. i A. Ś. o przysługującym odwołaniu do Wojewody Gdańskiego w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.
Złożenie do Sądu skargi na decyzję organu I instancji nie może skutkować rozpatrzeniem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji.
Należy podkreślić, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie akt administracyjny (decyzja bądź postanowienie) ostateczny, czyli wydany w postępowaniu drugoinstancyjnym. W sytuacji więc gdy strona złoży skargę na decyzję organu I instancji, to skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Na marginesie już tylko wyjaśnić należy, że Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 593/05, uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2000 r. (OPS 21/99 - ONSA 2000 Nr 4 poz. 135), że skarga na decyzję administracyjną w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, to jest przed dniem 1 września 1980 r., jest dopuszczalna jedynie, gdy zaskarżoną decyzję wydano już po wejściu w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to jest po 1 października 1995 r. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych z powodu ich niezgodności z prawem stosuje się do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie niniejszej ustawy.
Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 września 1980 r. Treść tego przepisu wskazuje na to, że była to typowa regulacja przejściowa, w której rozstrzygnięto kwestie intertemporalne, istotne w momencie reaktywowania po kilkudziesięcioletniej przerwie sądowej kontroli nad administracją. Z jednej strony unormowanie zawarte w przepisie chroniło organizujący się Sąd przed zalewem "starych" spraw, co podkreślano w głosach doktryny cytowanych w postanowieniu. Z drugiej strony, rozwiązanie to pozwoliło organom administracji dostosować się do nowych wymagań, jednocześnie uniemożliwiając Sądowi korygowanie popełnionych przez nie przed dniem 1 września 1980 r. błędów, co mogło zmniejszyć opór przedstawicieli tych organów przed poddaniem się sądowej kontroli. Podobny przepis przejściowy zamieszczono w następnej ustawie z 1990 r., dotyczącej sądowej kontroli administracji, kiedy zasadniczo rozszerzono kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, rezygnując z enumeratywnego ich określania i obejmując nimi kontrolę innych niż decyzje kategorii aktów administracyjnych.
Wówczas w art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34 poz. 201), podobnie jak w 1980 r., postanowiono, że "W sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzje lub postanowienia nie mogły być zaskarżone do sądu administracyjnego, przepisy działu VI Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się, jeżeli postępowanie w tych sprawach zostało wszczęte po wejściu w życie niniejszej ustawy", czyli po dniu 27 maja 1990 r. (por. na ten temat Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz" PWN, Warszawa - Poznań 1992 str. 618 – 622). Wprowadzając do systemu prawnego w 1995 r. ustawę o NSA, która również rozszerzała kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca zrezygnował z zamieszczania w niej przepisu przejściowego o treści podobnej do przepisów art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., czy art. 2 powołanej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. Zamiast odpowiednika takich unormowań, jak art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., czy art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r., w art. 68 ustawy o NSA ustawodawca przyjął inną przejściową regulację, zgodnie z którą dotychczasowe przepisy stosowało się do rozpoznawania spraw, w których skargi zostały wniesione do Sądu przed dniem wejścia w życie ustawy o NSA.
Przepis przejściowy - art. 68 ustawy o NSA - nie zawiera natomiast ograniczenia czasowego, dotyczącego rozpatrywania przez Sąd tej kategorii spraw, których wcześniej nie objęto sądową kontrolą, mimo że kognicję Sądu znacząco rozszerzono, wprowadzając do art. 16 ustawy o NSA, nowe kategorie spraw nie ujęte w poprzednio obowiązującym art. 196 k.p.a., zarówno w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 1980 r., jak i od dnia 27 maja 1990 r. W związku z tym należy dojść do wniosku, że nieuzasadnione jest stanowisko, iż na podstawie art. 67 ustawy o NSA do spraw kontrolowanych przez Sąd, zgodnie z ustawą o NSA, stosuje się przepis przejściowy, odnoszący się do jego kompetencji, określonych w nieobowiązującym Dziale VI k.p.a. i to jeszcze według brzmienia przepisów tego działu z dnia 1 września 1980 r., sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r. Cechą charakterystyczną przepisów przejściowych jest bowiem normowanie wpływu nowego prawa na stosunki powstałe pod działaniem prawa dotychczasowego.
Są one więc związane ze stanem prawnym, którego wprowadzeniu służą. Z tego względu nie można przenosić regulacji przejściowej z uchylanej ustawy, która miała zastosowanie do "starego" stanu prawnego, do nowej ustawy, która na dodatek w sposób odmienny reguluje kwestie kompetencji Sądu. Reasumując, zakres uregulowania, który obejmował art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. został uregulowany w ustawie o NSA, a zatem nie można przyjąć, iż przepis art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. nie utracił mocy obowiązującej, na podstawie art. 67 ustawy o NSA.
O tym, że w przepisach ustawy o NSA nie ograniczano kognicji Sądu ze względu na czas wszczęcia postępowania administracyjnego świadczy również nowe rozwiązanie przyjęte w art. 29 ustawy o NSA, nie mające odpowiednika w poprzedniej regulacji (uchylonym Dziale VI k.p.a.), pozwalające na dokonywanie oceny aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
Te unormowania przemawiają za stanowiskiem, że od czasu wejścia w życie ustawy o NSA, tj. od 1 października 1995 r. data wszczęcia postępowania administracyjnego nie ma znaczenia dla zakresu kognicji NSA. Przyjęcie, odmiennego stanowiska, że przepisem art. 67 ustawy o NSA utrzymano w mocy art. 14 ustawy z 31 stycznia 1980 r. oznaczałoby, że czasowa bariera do uruchomienia sądowej kontroli dotyczy tylko decyzji administracyjnych, zaś kontrola innych form działania administracji takim ograniczeniom by nie podlegała. Z brzmienia art. 67 ustawy o NSA nie można bowiem w żadnym razie wyprowadzać wniosku o utrzymaniu w mocy art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. Prowadziłoby to do niczym nie usprawiedliwionego nierównego traktowania skarżących, zamykając części z nich prawo do sądu, podczas gdy prawa innych skarżących, wnoszących na przykład skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, datą 1 września 1980 r. nie byłyby ograniczone.
Naczelny Sąd Administracyjny, przy wyjaśnianiu przedstawionej wątpliwości prawnej w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2000 r. (OPS 21/99), uwzględniał także obowiązującą regulację konstytucyjną, a więc przede wszystkim art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Z przepisów tych, statuujących prawo do sądu i sądową kontrolę działalności administracji publicznej, wynika, że wszelkie wątpliwości związane z zakresem kompetencji sądu administracyjnego do kontroli tej części działalności administracji publicznej, która dotyczy załatwiania spraw indywidualnych (pomija się w tym miejscu niemające znaczenia w tej sprawie uprawnienia sądów administracyjnych do kontroli prawa miejscowego) powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalności takiej kontroli. Zawarte w art. 184 Konstytucji odesłanie do określenia w ustawie zakresu w jakim Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej nie może ograniczać prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.
- 2. Pozwala natomiast w ustawie zwykłej w różny sposób kształtować formy i przesłanki sprawowania kontroli działalności administracji przez sądy administracyjne.
Zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta Wejherowa z 21 września 1978 r. stanowi decyzję organu I instancji, od której stronie przysługiwało odwołanie, nadto wydana została przed dniem 1 października 1995 r., zatem zdaniem Sądu jej zaskarżenie jest niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł w postanowieniu.