Uzasadnienie
Skarga A. C. i G. R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 5 lipca 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 18 stycznia 2018 r. A. C. i G. R. C. zwrócili się o wszczęcie z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 11 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [..], położonej w U. przy ul. G. nr [..]. Kolejnym pismem z 8 marca 2018 r., uzupełnionym pismami z 23 marca, 16 kwietnia 2018 r. i z 25 czerwca 2018 r., wnioskodawcy zwrócili się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z 11 czerwca 2010 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a., podnosząc, że: dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, ponieważ nie ustalono, na podstawie którego z obowiązujących planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego została wydana decyzja; nikt z przedstawicieli organów nadzoru budowlanego nie sprawdził, czy ściany garażu wykonano zgodnie z zaleceniami ujętymi w decyzjach organów nadzoru; organy I i II instancji nie żądały przedłożenia dokumentu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) postanowieniem z 15 stycznia 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 10 czerwca 2010 r., powołując przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
Następnie, PINB decyzją z 16 kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 i 3, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., odmówił uchylenia prawomocnej decyzji z 11 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [..] położonej w U. przy ul. G. nr [..].
Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał na wstępie, że wniosek został złożony przez stronę postępowania, ponieważ pozwolenie na użytkowanie budynku garażowego zostało udzielone M. A. na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 34, poz. 229 ze zm.), gdzie wnioskujący nie występowali jako strona prowadzonego postępowania. Atrybut strony został im przyznany, po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wznowieniowego, zakończonego decyzją z 6 grudnia 2011 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z 11 czerwca 2010 r. Decyzja zyskała walor prawomocności na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1617/13.
Następnie, organ wskazał, że zgodnie z pismem Burmistrza Miasta z 7 października 2002 r., kierowanym do wnioskujących, działka nr [..] przy ul. G. w U., zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej nr VII/31/94 z 8 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Nr 42 poz. 232 z dnia 16 grudnia 1994 r.), oznaczona jest symbolem A 74 MW – istniejąca zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Dopuszczalna jest modernizacja z adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach. Decyzją z 1 kwietnia 2003 r. nakazano M. Ł. wykonanie określonych zmian i przeróbek koniecznych dla doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowanego (garażu) do stanu zgodnego z przepisami prawa, a na potwierdzenie prawidłowości wykonanych robót budowlanych przedłożono oświadczenia osoby zaufania publicznego, posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, o ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W dniu 16 marca 2004 r. do organu wpłynęło orzeczenie techniczne sporządzone przez mgr. inż.
A. P. posiadającego uprawienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ jednocześnie powołał wyroki sądów administracyjnych, potwierdzające, jak argumentował, prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego, tj.: wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 1262/03 z 24 listopada 2005 r.; wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 247/08; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt OSK 1096/17, którym uchylono wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 661/16.
Dalej organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczące budynku garażowego toczyło się od 2002 r., a 11 czerwca 2010 r. zostało wydane pozwolenie na jego użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie podlegała ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2070/12 oddalił skargę wnioskodawców. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1617/13 również oddalił ich skargę kasacyjną na to rozstrzygnięcia.
Tym samym, decyzja organu I instancji od 26 stycznia 2015 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną. Wnioskodawcy natomiast od 2002 r. składali wielokrotnie pisma w przedmiotowej sprawie i, pomimo wcześniejszego nie uznania za stronę, aktywnie uczestniczyli w prowadzonych postępowaniach administracyjnych.
Organ wskazał następnie, że badanie wniosku złożonego przez stronę wykazało, że nie został on wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., ponieważ strona w dniu 7 grudnia 2011 r. dowiedziała się o wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego (z tą datą została odebrana przez R. G. C.), w której to organ odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego. Stąd, za niezgodne z faktami uznać należy oświadczenie o posiadaniu wiedzy o wydanej decyzji administracyjnej od dnia 15 stycznia 2018 r. Mimo to organ, jak wskazał, postanowieniem z 15 stycznia 2019 r., wznowił postępowanie, uznawszy, że tylko w trakcie postępowania można badać przesłanki do jego przeprowadzenia co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a.).
W ocenie organu I instancji, nie można uznać za wiarygodne oświadczenie wnioskujących, że o decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu z 11 czerwca 2010 r. dowiedzieli się dopiero 15 stycznia 2018 r., ponieważ bezspornym jest, że o wydanym pozwoleniu na użytkowanie dowiedzieli się już w dniu 6 grudnia 2011 r. z treści decyzji odmawiającej uchylenia wydanego pozwolenia na użytkowanie, wydanej przez organ nadzoru budowlanego. A zatem, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego upłynął w 2012 r. Wnioskujący, po upływie 6 lat od wydania decyzji złożyli wniosek będący przedmiotem prowadzonego postępowania.
Organ I instancji podkreślił też, że sprawa pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego garażu była oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem II OSK 1617/13 oddalił skargę kasacyjną na decyzję organu nadzoru budowlanego I i II instancji,. W tej sytuacji, nie można decyzji podlegających ocenie sądu uchylić w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Od decyzji PINB A.i G.R. C. wnieśli odwołanie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 5 lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji wznowione postanowieniem z 15 stycznia 2019 r.
Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, odnośnie do przestanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że była ona już przedmiotem oceny w trybie wznowieniowym zakończonym decyzją z 6 grudnia 2011 r. (odmowa uchylenia decyzji z 11 czerwca 2010 r.), która następnie została utrzymana w mocy decyzją z 19 marca 2012 r. (pozostającą w obiegu prawnym w wyniku postępowań przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym). Tym samym, po otrzymaniu kolejnego wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był odmówić wznowienia (po raz kolejny z tej samej przesłanki) postępowania.
Z kolei, oceniając sprawę pod kątem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wskazał, że nie daje ona podstaw do ponownego badania materiału dowodowego, który stanowił podstawę kwestionowanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia. Według wnioskodawców dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, ponieważ nie ustalono, na podstawie którego z obowiązujących planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego została wydana decyzja, nikt z przedstawicieli organów nadzoru budowlanego nie sprawdził, czy ściany garażu wykonano zgodnie z zaleceniami ujętymi w decyzjach organów nadzoru, jak również, że organy I i II instancji nie żądały przedłożenia dokumentu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, wnioskodawcy w żaden sposób nie wykazali, że przed sądem karnym bądź przed innymi organami powołanymi do ścigania przestępstw toczyło się postępowanie dotyczące faktu wydania decyzji w wyniku przestępstwa i że zostało wydane orzeczenie stwierdzające zaistnienie takiej okoliczności.
Ponadto, zdaniem organu II instancji, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawny nie można stwierdzić, aby w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a., tj. aby był oczywisty fakt wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Tym samym, wnioskujący faktycznie nie udowodnili, że zachowali termin przewidziany na złożenie wniosku w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wnioskodawcom fakt wydania kwestionowanej decyzji z 11 czerwca 2010 r. był znany już od 1 września 2011 r. (data pierwszego wniosku o wznowieniu postępowania), zaś w latach 2011-2015 były prowadzone postępowania w trybie wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), w trybie stwierdzenia nieważności oraz przez sądami administracyjnymi dwóch instancji. Niepotwierdzony dowodami fakt, że (w świetle złożonego oświadczenia) dopiero od 15 stycznia 2018 r. wnioskujący mieli posiąść pełną wiedzę związaną z "wielowątkowymi nieprawidłowościami, dotyczącymi samowoli budowlanej w postaci budynku garażowego i jego bezprawną legalizacją" na terenie działki nr [..], przy ul. G. w U., nie może przesądzać o zachowaniu terminu.
Z uwagi na powyższe, skoro w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie określonym w przepisie art. 148 § 1 k.p.a., co do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie było podstaw zarówno do wznowienia postępowania, jak i do oceny decyzji w trybie przepisów art. 151 k.p.a.
Organ podkreślił przy tym, że zakres orzeczenia w niniejszej decyzji obejmuje umorzenie postępowania wznowieniowego wszczętego postanowieniem z 15 stycznia 2019 r. w stosunku do przesłanek wskazanych wprost przez organ I instancji w tym postanowieniu, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Tym samym, w dalszym ciągu konieczne jest zajęcie przez PINB stanowiska, na podstawie przepisów art. 145 i następne k.p.a., w zakresie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
We wniesionej do sądu skardze na powyższą decyzję A. C. i G. R. C. wnieśli o zobowiązanie do wypełnienia nałożonego obowiązku wynikającego z treści pisma WINB z 9 października 2009 r., w zakresie sprawdzenia rzeczywistego stanu technicznego garażu z udziałem komisji, której skład został wskazany przez nich w piśmie z 29 kwietnia 2019 r., a następnie do wydania jednoznacznej decyzji dotyczącej tego obiektu z uwzględnieniem uwarunkowań wymienionych przez nich w piśmie z 10 lipca 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłane z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., a przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. była już przedmiotem oceny.
W piśmie procesowym z 16 września 2019 r. skarżący podtrzymali skargę i podkreślili, że w żadnym z orzeczeń sądów oraz decyzji Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie jest zawarta ocena rzeczywistego stanu technicznego ścian przedmiotowego budynku.
W piśmie procesowym z 25 października 2019 r. M. A. wniosła o oddalenie skargi.
W kolejnych pismach procesowych z 16 grudnia 2019 r. i z 17 lutego 2020 r. skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Niniejsza sprawa dotyczy oceny tego, czy wobec wniesienia przez skarżących podania o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z 11 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego samowolnie zrealizowanego na działce nr [..] w U., wystąpiły przesłanki zobowiązujące organ administracji do wznowienia tego postępowania w myśl art.149 § 1 k.p.a. W zaskarżonej do sądu decyzji, WINB uchylił decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia prawomocnej decyzji z 11 czerwca 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji prowadzone z wniosku skarżących z 18 stycznia 2018 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, przeciwnie niż organ I instancji, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania wznowieniowego, a w szczególności - skarżący nie wykazali, że złożyli podanie o wznowienie w ustawowym terminie, wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a., tj. w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.
Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, że zaskarżona decyzja swoim zakresem obejmowała jedynie część wniosku skarżących z 18 stycznia 2018 r., tj. tylko w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., co jednoznacznie wynika z jej treści.
Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a k.p.a. Podkreślić jednak należy, że chodzi w tym wypadku o zastosowanie nadzwyczajnego trybu administracyjnego, mającego umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu zwyczajnym, a zatem takiej decyzji, która z mocy art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z waloru trwałości. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi i w dalszym rzędzie – może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 – 8 i 145a k.p.a.). Przede wszystkim zaś należy je postrzegać jako instytucję wyjątkową, właśnie z tego względu, że godzącą w walor trwałości decyzji i zaufanie do nich.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed ewentualnym wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.149 § 1 k.p.a.), tj. po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest do podjęcia określonych czynności proceduralnych, mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Wypowiadając się na temat charakteru prawnego tychże czynności proceduralnych, orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że nie są to czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo).
Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). Istotnym jest fakt, że w trakcie wskazanych wyżej czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania: 1) zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, 2) czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy 3) w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania.
Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia lub wniosek składa podmiot niebędący stroną lub też termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest to dopuszczalne nawet w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Organ rozpatrujący takie podanie nie jest bowiem w żadnym wypadku umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.
Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzję ostatecznie uznać należy za prawidłową, aczkolwiek towarzyszące jej uzasadnienie zawiera uchybienia, które jednak nie mają wpływu na wynik sprawy.
Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że skarżący inicjowali już postępowanie w oparciu o tą przesłankę wznowieniową i była ona przedmiotem oceny w trybie wznowieniowym zakończonym decyzją z 6 grudnia 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji z 11 czerwca 2010 r. Decyzja ta została utrzymana przez WINB w mocy decyzją z 19 marca 2012 r. W odniesieniu do tej ostatniej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w decyzji z 21 czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia ich nieważności. W decyzji z 20 lipca 2012 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z 21 czerwca 2012 r. Skarga na powyższą decyzję GINB z 20 lipca 2012 r. została oddalona w wyroku WSA w Warszawie z 22 lutego 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2070/12), a skarga kasacyjna od powyższego wyroku – oddalona wyrokiem NSA w 26 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1617/13).
Powyższe oznacza, że wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do nieważności decyzji ze względu na fakt uprzedniego rozstrzygnięcia inną ostateczną decyzją w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że po otrzymaniu kolejnego wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., PINB powinien był odmówić wznowienia ponownie postępowania na podstawie tej samej przesłanki, bowiem postępowanie takie jest niedopuszczalne (art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. stosowanym per analogiam).
Wskazać w tym zakresie należy, w braku wyczerpującego określenia przesłanek wszczęcia postępowania wznowieniowego, odnosząc się do uregulowania art. 61a § 1 k.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu zwykłym, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym.
Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. W konsekwencji, opisana wyżej okoliczność ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia o wznowieniu, na wniosek skarżących, postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o niedopuszczalności ponownego orzekania w tym zakresie, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, a w sytuacji, gdy postępowanie zostało w sposób wadliwy wszczęte przez organ I instancji – umorzenie tego postępowania.
Odnosząc się z kolei do drugiej z podstaw wznowienia, wskazanej przez skarżących, tj. z art. 15 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z art. 145 § 3 k.p.a. wynika nadto, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.
Powyższe oznacza, że ogólny termin wznowienia postępowania, wynikający z art. 148 § 1 k.p.a., w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. może ulec modyfikacji w szczególnych okolicznościach, które jednak nie zaszły w niniejszej spawie.
Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący w treści podania o wznowienie z 15 stycznia 2018 r., jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Jednocześnie, nie wskazali, kiedy dowiedzieli się o zadeklarowanych podstawach wznowienia. Na wezwanie organu, w piśmie 16 kwietnia 2018 r. wskazali, że pełną wiedzę co do wielowątkowych nieprawidłowości odnośnie do decyzji z 11 czerwca 2010 r. uzyskali 15 stycznia 2018 r.
Z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (m. in.) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. W odniesieniu do tej przesłanki przyjmuje się, że zawiera ona w sobie wykazanie istnienie związku przyczynowego między wydaną decyzją a popełnionym przestępstwem, np. użyciem przemocy, groźbą karalną czy udzieleniem korzyści majątkowej. Ponadto, podobnie jak przy przyczynie wznowienia, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., popełnienie przestępstwa winno być stwierdzone orzeczeniem sądu lub też – w braku takiego potwierdzenia – powinno być oczywiste.
W piśmie z 18 stycznia 2018 r. skarżący wskazują, że w ich ocenie przesłanka ta znajduje odzwierciedlenie w tym, że nie wskazano na podstawie jakiego planu miejscowego orzekano w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, nie sprawdzono, czy ściany garażu wykonano zgodnie z zaleceniami w decyzjach oraz nie zażądano przedłożenia dokumentu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W ocenie sądu, powyższe okoliczności, mimo formalnego odwołania się do art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., w żaden sposób nie wskazują na fakt wydania decyzji z 11 czerwca 2010 r. w wyniku przestępstwa, tym bardziej potwierdzonego jakimkolwiek orzeczeniem sądu.
Wskazać w tym miejscu należy, że do odmowy wznowienia postępowania może dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty, bez konieczności dogłębnej analizy żądania można z twierdzeń strony wyprowadzić twierdzenie o braku jakiegokolwiek związku między formułowaną podstawą wznowienia a treścią decyzji. Taka ocena nie ma charakteru merytorycznego, gdy odnosi się do ustalenia, że wniosek pomimo powoływania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie spełnia wymagań formalnych, gdyż nie wskazuje w wyniku jakiego przestępstwa decyzja została wydana. Z wniosku skarżących jak i okoliczności niniejszej sprawy nie wynikało, aby podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w tej sprawie zaistniała.
Skarżący w ogóle nie wyjaśnili jakie przestępstwo zostało popełnione w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji, ani też takie ewentualne działanie przestępcze nie znalazło odzwierciedlenia w jakimkolwiek orzeczeniu organu powołanego do ścigania przestępstw, czy orzekania o nich. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 23 marca 2004 r., skierowane do Prokuratury Rejonowej przez PINB o rozważenie możliwości prowadzenia nadzoru prokuratorskiego nad toczącymi się w tym organie postępowaniami dotyczącymi nieruchomości przy ulicy G. w U., a to w związku z pismami skarżących kierowanymi do tego organu. Powyższe sugeruje, że skarżący konsekwentnie zgłaszali swoje zastrzeżenia do różnych organów, w konsekwencji czego organ nadzoru budowlanego poddał się możliwość nadzoru prokuratorskiego, z czego jednak nie wynikły jakiekolwiek zarzuty pod jego adresem. Powyższe, w ocenie sądu, prowadzi do wniosku, że wnioskodawcy, mimo formalnego powołania podstawy z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wykazali tej przesłanki w odniesieniu do kwestionowanej przez nich ostatecznej decyzji.
Z kolei, odnośnie do terminu z art. 148 § 1 k.p.a., wskazać należy, że organ błędnie utożsamia go z datą zaznajomienia się przez skarżących z treścią decyzji z 11 czerwca 2010 r. Tymczasem z art. 148 § 1 k.p.a. wynika, że wnioskodawca musi zachować jednomiesięczny termin od dnia, gdy dowiedział się o podstawie wznowienia, a nie o treści decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że wnioskodawcy nie wykazali, że termin ten zachowali. W ocenie sądu, w istocie wskazana przez skarżących w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawa wznowienia nie zachodzi, gdyż skarżący nie powołują jakichkolwiek okoliczności, które mogą świadczyć o popełnieniu przestępstwa w związku z kwestionowaną decyzją. W konsekwencji, odpada konieczność badania terminu dowiedzenia się o przesłance wznowieniowej, która w konkretnych okolicznościach nie zachodzi.
Wskazać należy, że gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego bada się bowiem wyłącznie kwestie formalne: czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., bądź w art. 145a k.p.a., czy został zachowany termin do złożenia podania oraz - czy wskazane we wniosku okoliczności odpowiadają przyczynie wznowienia postępowania, jak również czy z innych względów nie jest wyłączone wznowienie postępowania. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia (art. 149 k.p.a.). Jak zaś wskazano powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazali, by w odniesieniu do decyzji z 11 czerwca 2010 r. zachodziła podstawa do wznowienia postepowania, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i taka ocena była uzasadniona na podstawie prostej analizy złożonego przez wnioskodawców wniosku z 18 stycznia 2018 r.
Zauważyć jednocześnie należy, że to na składającym wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania podstawy wznowienia (nie tylko jej formalnego wskazania) oraz, że zachował miesięczny termin do jego złożenia. Następstwem oparcia wniosku o wznowienie postępowania o podstawę, która w oczywisty sposób nie zachodzi, a także nie dochowania terminu z art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub też nie wykazania, że termin ten został zachowany jest, stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy zatem, wobec nie wykazania przez skarżących okoliczności świadczących wstępnie o zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadnie organ administracji uchylił decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji z 1 czerwca 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie, bowiem zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia tego postępowania.
Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące wadliwości postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, a zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z 11 czerwca 2010 r. - zarówno pod względem procesowym jak i merytorycznym - nie mogą skutkować odmienną oceną złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wobec nie dopełnienia wymogów formalnych, stawianych przez ustawodawcę podaniu o wznowienie postępowania, nie otworzyła się możliwość merytorycznej oceny przez organ administracji, czy rzeczywiście wskazana w podaniu podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. nastąpiła.
Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.