Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 550/21

Uzasadnienie

Skarga M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania za odbieranie odpadów komunalnych została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy K. decyzją z dnia 8 marca 2021 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1100 zł za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, za 2020 rok.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący prowadzi firmę A, zajmujący się zbieraniem odpadów komunalnych, stanowiących frakcje odpadów komunalnych: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.) – zwanej dalej u.c.p.g., skarżący zobowiązany był do sporządzenia i przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9 nb ust. 1 i 2 w terminie do dnia 31 stycznia 2021 r., za poprzedni rok kalendarzowy. Skarżący w dniu 12 lutego 2021 r. złożył, za pośrednictwem Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO), roczne sprawozdanie za rok 2020, przekraczając tym samym termin wynikający z ustawy o 11 dni. Zgodnie zaś z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb ust. 1 u.c.p.g., podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

W związku ze stwierdzeniem przekroczenia terminu przekazania sprawozdania wszczęto postępowanie administracyjne z urzędu, ustalając karę pieniężną jako iloczyn stawki 100 zł x 11 dni, co dało kwotę 1100 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek, tj. naruszenie prawa było znikome, a skarżący zaprzestał dalszego naruszenia prawa, składając sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu, podczas gdy organ był zobligowany do zastosowania ww. przepisu, mając na uwadze stan faktyczny w sprawie,
2. 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadziło do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo że zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia,
3. 3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana,
4. 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe i lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zarówno w warstwie faktycznej, jak i prawnej, w tym pominięcie wyczerpującej analizy przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary oraz innych ważnych dla sprawy okoliczności.

Skarżący wniósł przy tym o uchylenie decyzji organu I instancji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania, popierając stanowisko skarżącego i wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu przedsiębiorcy, w myśl art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 9nv ust. 1 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne jest obowiązany do sporządzenia rocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Przekazania sprawozdania, z mocy art. 9nb ust. 4, dokonuje się za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO).

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie kar, o których mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., organy pozbawione są możliwości miarkowania ich wysokości. Wynika to z art. 9zc ust. 1 u.p.c.g., który ustanawia katalog kar. Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W katalogu tym ustawodawca nie wymienił art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., co oznacza, że nie dopuszcza możliwości miarkowania kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb, z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Innymi słowy, jakkolwiek ustawodawca przewidział w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej na podstawie art. 9xaa pkt 2 ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 9zf u.p.c.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

W świetle powyższych okoliczności Kolegium uznało za bezzasadne domaganie się przez skarżącego zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Nadto Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 189a k.p.a. przepisów działu IVA tej ustawy (Kary pieniężne) nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przesłanki wymierzenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania regulują zaś przepisy u.p.c.g. Kara, o której mowa w art. 9xaa u.p.c.g. ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość unormowana w art. 9xaa jest określona sztywną kwotą - 100 zł za dzień opóźnienia.

Z kolei, pozostałe kwestie związane z tymi karami, jak ulgi w ich spłacie, odsetek za zwłokę, przedawnienia oraz odpowiedzialności osób trzecich regulowane są przez Ordynację podatkową na podstawie odesłania do tej ustawy. Wykładnia przepisów u.p.c.g. wraz z odpowiednio stosowanymi przepisami działu III Ordynacji podatkowej zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" pozwala przyjąć, że regulacje te mają charakter kompleksowy. Z wyraźnej woli ustawodawcy organ administracji został więc pozbawiony prawnej możliwości zastosowania do wskazanej kary regulacji zawartej w dziale IVA k.p.a., w tym art. 189f § 1 k.p.a.

Jednocześnie, Kolegium wskazało, że warunkiem odstąpienia od ukarania jest zaprzestanie naruszenia prawa a także znikomość tego naruszenia. Nie można jednakże zaprzestać naruszenia prawa polegającego na nieterminowym złożeniu sprawozdania poprzez jego złożenie po terminie. Nadto, regulacji art. 189f § 1 k.p.a. nie da się zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację.

We wniesionej do Sądu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając:

1. 1) rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 9xxa pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że do deliktu administracyjnego, polegającego na naruszeniu obowiązku sprawozdawczego nie jest możliwe zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji niedokonanie analizy zachodzących w stosunku do skarżącego przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, takich jak to, że naruszenie prawa było znikome, a skarżący zaprzestał dalszego naruszenia prawa, składając sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Kolegium także normy proceduralnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jej niezastosowanie, podczas gdy Kolegium powinno, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, poprzestając na pouczeniu;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla orzekania w sprawie, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów i okoliczności, takich jak:
3. a) że Gmina K. uzyskała przewidziane prawem poziomy recyklingu, wynikające z dokumentu "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gmina K. za 2018, 2019 r.",
4. b) że skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze, wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności sporządził zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania odpadami w terminie do Marszałka Województwa, a tym samym masa odpadów zebranych przez A została ujęta w sprawozdawczości i prawidłowo rozliczona na poziomie wojewódzkim,
5. c) że skarżący zaprzestał naruszenia prawa dobrowolnie a nie poprzez środki egzekucji administracyjnej,
6. d) że waga naruszenia była znikoma, a strona prowadzi stosunkowo małą działalność gospodarczą będąc mikro przedsiębiorcą,
7. e) że zbierane przez skarżącego odpady znajdują finalnych odbiorców: huty lub inne zakłady przetwarzania odpadów metali szlachetnych, a zatem praktycznie w całości poddawane są procesom recyklingu i powtórnie wracają jako surowiec do gospodarki
8. - które to miały istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, mimo że zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie instytucji odstąpienia od jej nałożenia,
9. 3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1100 zł za przekazanie 11 dni po terminie rocznego sprawozdania za 2020 r., która to decyzja obarczona jest rażącymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego uzasadniającymi jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, a zatem zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.,
10. 4) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia skarżącemu przesłanek, jakimi kierowało się Kolegium, rozpoznając sprawę, w tym pominięcie wyczerpującej analizy przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary, analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zwłaszcza przytoczonych okoliczności faktycznych tak przez skarżącego, jak i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców,
11. 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, polegające na prowadzeniu postępowania i nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności i sprawiedliwości wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, albowiem organy stosujące prawo powinny respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny do osiągnięcia założonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, podczas gdy nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na osobę fizyczną, w sytuacji gdy strona sama zawiadomiła organ o naruszeniu i zadośćuczyniła prawnemu obowiązkowi, jawi się jako kara nadmiernie ingerująca w prawo własności, a nadto, niekonieczna dla zapewnienia funkcji prewencji generalnej i indywidualnej, zwłaszcza że w przypadku deliktu skarżącego brak zależności między naruszeniem a skutkami dla środowiska naturalnego, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być zastosowana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że dostrzega surowość z jaką prawodawca potraktował delikt polegający na nieterminowym złożeniu sprawozdania, jednakże ocena tego stanu rzeczy, w szczególności jego zgodności z Konstytucją, nie należy do organów administracji.

W piśmie z dnia 12 października 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Oddział Terenowy w Poznaniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa bądź o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Rzecznika decyzja organu II instancji narusza następujące przepisy prawa:

1. 1. przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 9xxa pkt. 2 u.c.p.g. poprzez błędną interpretację i uznanie, że w przypadku kary nakładanej na podstawie tego przepisu nie istnieje obowiązek zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą karę na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie,
3. 2) art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 189a i następne k.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w zw. z art. 189d pkt 1,2 i 4-6, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że art. 9zf wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy przepisów Działu IV a k.p.a. (Administracyjne kary pieniężne), a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisów k.p.a. do wymierzanej kary,
4. 3) art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie,
5. 2. przepisy prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:
6. 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie wskazanych przez skarżącego dowodów i okoliczności, które to miały istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo że zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia, co naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, zasadę pewności prawa, a także obowiązek zebrania w sposób pełny i wszechstronny materiału dowodowego w sprawie,
7. 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia przez organ, w tym brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w treści odwołania oraz w zawiadomieniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. o wstąpieniu Rzecznika do postępowania administracyjnego z odwołania przedsiębiorcy,
8. 3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana.

Zdaniem Rzecznika, wprowadzenie działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" do k.p.a. uprawnia do subsydiarnego stosowania reżimu ogólnoadministracyjnego w sytuacjach, gdy przepisy odrębne nie zawierają rozwiązań uregulowanych w k.p.a. (art. 189a § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy powinny były rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie przy tym z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były decyzje dotyczące kary pieniężnej za nieprzekazanie przez skarżącego w terminie sprawozdania za rok 2020 za zbieranie frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący jest podmiotem, zbierającym odpady komunalne, który zgodnie z art. 9nb ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz.1297) - zwanej dalej u.c.p.g., zobowiązany jest do sporządzenia rocznego sprawozdania, które winno być przekazane w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Nadto, bezsporne jest, że skarżący złożył sprawozdanie za 2020 r. dopiero 12 lutego 2021 r., tj. z 11-dniowym opóźnieniem.

Zgodnie zaś z treścią art. 9xaa ust. 2 u.c.p.g. podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy możliwości zastosowania w odniesieniu do nałożonej na skarżącego kary pieniężnej instytucji odstąpienia, przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Rozpatrując powyższe zagadnienie, wskazać należy, że występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące stosowania przepisów ogólnych Działu IVa k.p.a. zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne", w tym instytucji odstąpienia od nałożenia kary, do kar pieniężnych wynikających z u.c.p.g. zostały rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA orzekł, że przepis art. 189f k.p.a. stosuje się do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko NSA.

W przywołanej powyżej uchwale NSA dokonał wykładni art. 189a § 1 i 12 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. względem przepisów Rozdziału 4d ustawy – relewantnych w zakresie administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie. NSA podkreślił przy tym, że wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. działu IVa do k.p.a., w tym art. 189a oraz art. 189f k.p.a., miało na celu wprowadzenie przepisów o charakterze ogólnym i subsydiarnym względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także luk w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, co dodatkowo potwierdza wykładania systemowa, gdyż regulacja tej materii ma miejsce w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa i taki cel przyświecał także ustawodawcy przy wprowadzaniu do k.p.a. działu IVa.

Nadto, w uchwale tej NSA podkreślił, że żaden z przepisów ustawy u.c.p.g. nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Również, Dział III Ordynacji podatkowej, do którego odsyła art. 9zf u.c.p.g. nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu, charakter kary administracyjnej z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. jako kary stałej, o wysokości określonej za każdy dzień opóźnienia, nie stoi na przeszkodzie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Jak bowiem wyjaśniono w uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21, w przepisie art. 189f § 1 k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (np. kary biegnące, kary miarkowane, kary określane sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych rozdziału 4d u.c.p.g.

W związku z powyższym w przywołanej uchwale przyjęto, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów rozdziału u.c.p.g. o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że wykluczenie przez orzekające w sprawie organy obu instancji możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., stanowiło wynik błędnej wykładni przepisów u.c.p.g., co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy w aspekcie wskazanych przez skarżącego okoliczności indywidualizujących jego sytuacją jako podmiotu, który uchybił obowiązkowi terminowego złożenia sprawozdania rocznego. To zaś oznacza, że nie przeprowadzono wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2020 r. było przedwczesne.

Nadto, organ odwoławczy, nie dostrzegając opisanych wyżej uchybień organu I instancji i utrzymując w mocy jego decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jako że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 8 marca 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji dokona oceny, czy zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., uwzględniając przedstawioną ocenę prawną, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 387 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 270 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zgłosiła w wyznaczonym terminie sprzeciwu.