Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 553/22

Uzasadnienie

A. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 maja 2022 r., nr SKO Gd/523/22, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza N. z 29 grudnia 2021 r., nr ŚR.5240.720.OD.2021.AO, odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. A. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną babcią M. M. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że babcia skarżącej, M. M. (urodzona 1 kwietnia 1947 r.) legitymuje się orzeczeniem z dnia 17 stycznia 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. Orzeczenie zostało wydane do 31 stycznia 2023 r. Ponadto, z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 grudnia 2019 r.

W dołączonym do wniosku wykazie czynności wykonywanych podczas opieki nad babcią, wnioskodawczyni wskazała, że codziennie wykonuje czynności związane z zapewnieniem babci higieny osobistej, pomaga w przygotowaniu ubrań, zapewnia ćwiczenia rozwijające czytanie i myślenie, gdy babcia ma złe samopoczucie lub zawroty głowy, skarżąca prowadzi ją do toalety. Poza tym, skarżąca 1-2 razy dziennie smaruje babcię kremami przeciwbólowymi, 2 razy dziennie zapewnia ćwiczenia oddechowe po 10 minut, raz dziennie wykonuje pomiar ciśnienia, 4 razy dziennie pomiar cukru i podaje insulinę, 3 razy dziennie podaje babci lekarstwa, w ramach spaceru wychodzi z babcią tylko przed dom. Skarżąca przygotowuje i podaje babci posiłki, sprząta, prasuje, realizuje recepty, robi zakupy, uczestniczy w wizytach lekarskich, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych, stosownie do potrzeb odśnieża, wykonuje czynności ogrodnicze, czyta książki, masuje, oklepuje i czuwa podczas snu.

Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny ustalił, że skarżąca mieszka razem z babcią i dwojgiem swoich dzieci w wieku 4 i 8 lat. M. M. ma 74 lata i jest osobą bardzo schorowaną, od 2005 r. choruje na cukrzycę, od 10 lat na jaskrę obuoczną, nadciśnienie, chorobę niedokrwienną serca, zwyrodnienia stawów, niedoczynność tarczycy, owrzodzenia nóg, depresję. Ma problemy z poruszaniem się, przyjmuje na stałe leki. M. M. potwierdziła, że skarżąca sprawuje nad nią całodobową opiekę. Skarżąca oświadczyła ponadto, że 1 października 2021 r. podjęła pracę w I. w S. Po kilku dniach babcia zachorowała na COVID 19, wskutek czego trafiła do szpitala, gdzie przebywała do 30 października 2021 r., a jej stan zdrowia pogorszył się na tyle, że nie była w stanie samodzielnie funkcjonować. Skarżąca oświadczyła, że żeby zająć się babcią była zmuszona zrezygnować z pracy. Jak wskazała, jest obecnie jedyną osobą, która może opiekować się babcią.

Dzieci M. M. mieszkają bowiem za granicą, jedynie jedna z córek, mieszkająca i pracująca w M., w miarę możliwości pomaga w opiece. Opisując przebieg swojej kariery zawodowej skarżąca wskazała, że w 2012 r. podjęła zatrudnienie w T., od 12 października 2015 r. do 31 grudnia 2016 r. była zatrudniona w firmie F., a od 2017 r., kiedy urodziła dziecko nie podejmowała zatrudnienia. Od 2019 r. skarżąca mieszka w D. W I. przepracowała kilka dni, ponieważ po odbytej kwarantannie ze względu na zły stan zdrowia babci, nie wróciła już do pracy.

W świetle tak zebranego materiału dowodowego decyzją z 29 grudnia 2021 r. odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną babcią. W ocenie organu, negatywną przesłankę przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiła okoliczność, że nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność babci skarżącej. Organ wyjaśnił przy tym, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 orzeczono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Mimo tego orzeczenia, ustawodawca nie zmienił stanu prawnego, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b nadal obowiązuje.

Nie negując faktu, iż w sposób stały i bezpośredni wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad babcią, organ I wyjaśnił, że w rozumieniu przywołanego przepisu prawa świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto, M. M. ma pięcioro dzieci, które są spokrewnione z nią w pierwszym stopniu. Troje dzieci mieszka za granicą, córka M. w G., zaś córka S. w M., gdzie pracuje zawodowo. Burmistrz wskazał, że zgodnie z Kodeksem Rodzinnym i Opiekuńczym, to dzieci babci skarżącej jako jej najbliższa rodzina są zobligowane do pomocy matce w pierwszej kolejności. Organ I instancji, przywołując przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zwrócił też uwagę, iż z ustaleń przeprowadzonego wywiadu wynika, że babcia wnioskodawczyni przebywała w szpitalu do 30 października 2021 r., a rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącą nastąpiło 23 października 2021 r., czyli przed opuszczeniem przez babcię szpitala.

Nie można więc stwierdzić, czy wypowiedzenie umowy o pracę w tym wypadku miało związek z koniecznością opieki nad niepełnosprawną babcią. Poza tym, z wywiadu środowiskowego nie wynika jednoznacznie, by zakres czynności jakie skarżąca podejmuje, opiekując się babcią wykluczał możliwość podjęcia przez nią pracy. Wskazany przez skarżącą zakres opieki niejednokrotnie wykonują bowiem także osoby aktywne zawodowo.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie, na skutego którego decyzją z 6 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium przychyliło się do przyjętej przez organ I instancji oceny nie zachowania przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako jednego z warunków przyznania świadczenia, polegającego na istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że z analizy akt niniejszej sprawy, w tym oświadczeń skarżącej, wynika bezspornie, że zakończyła ona pracę zawodową w 2017 r. i nie podejmowała dalszego zatrudnienia z powodu narodzin dziecka i opieki nad nim, kolejne zaś zatrudnienie na podstawie umowy o pracę podjęła w okresie od dnia 1 października 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., którą wypowiedziała z dniem 21 października 2021 r., podczas gdy babcia skarżącej przebywała w szpitalu do dnia 30 października 2021 r. Zdaniem Kolegium, w takich okolicznościach, nie można stwierdzić, że wypowiedzenie umowy o pracę było bezpośrednio powiązane z koniecznością opieki nad niepełnosprawną babcią.

Nie kwestionując opieki i pomocy, jaką skarżąca zapewnia swojej babci wskazano, że w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz z uwagi na faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub z uwagi na rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Mimo stwierdzenia przez skarżącą, że z ostatniej pracy zarobkowej zrezygnowała, ponieważ zmuszona była zająć się babcią, która wyszła ze szpitala i była osłabiona, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że trudno uznać tak złożone oświadczenie za wiarygodne w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało jednoznacznie, iż ostatnie zatrudnienie strony zawarte na mocy umowy prawa cywilnego w ramach pracy tymczasowej ustało w dniu 23 października 2021 r., a więc przed datą opuszczenia przez osobę wymagająca opieki szpitala tj. przed 30 października 2021 r.

Poza tym, nie kwestionując konieczności zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym babci opieki, Kolegium zwróciło uwagę, iż zakres czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych podany w toku sprawy nie jest na tyle absorbujący czasowo, by opiekun który jest osobą zdrową i w młodym wieku, nie był w stanie podjąć się wykonywania pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Wskazane bowiem przez skarżącą czynności opiekuńcze nie należą do czynności, które zajmują większą część dnia. Pozostałe zaś czynności i ich częstotliwość są podejmowane każdego dnia przez osoby pracujące zawodowo, bez względu na to, czy opiekują się osobą niepełnosprawną. Kolegium zwróciło także uwagę, że babcia skarżącej, mimo wieku i posiadanych schorzeń jest w stanie samodzielnie ubrać wcześniej przygotowane rzeczy, czy spożyć wcześniej przygotowane posiłki i leki oraz, nie licząc momentów złego samopoczucia, jest w stanie dojść do toalety. Dodatkowo, z wyników przeprowadzonego postępowania wynika, że w opiece nad M.M. w miarę możliwości uczestniczy i wspiera skarżącą, jedna z córek osoby wymagającej opieki.

W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji nie można mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją/nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym babci opieki adekwatnej do jej stanu zdrowia.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że zestawienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Kolegium, powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji, wyjaśniło, że M. M. posiada pięcioro dorosłych dzieci: S.O., ur. w 1981 r., pracuje w M.; B. S., ur. w 1972 r., pracuje w Niemczech; D. M., ur. w 1967 r., pracuje w Niemczech; P. M., ur. w 1973 r., pracuje w Belgi i M. F., ur. w 1972 r, mieszka w G., choruje na białaczkę.

Wobec powyższego, Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że to dzieci M. M. jako najbliższa rodzina, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, są zobligowane do pomocy matce jako spokrewnione z nią w pierwszym stopniu.

Skarżąca wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji, której zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia, a także naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 maja 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N. z 29 grudnia 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącej, wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r., dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z jej przepisami oraz przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019, sygn. akt II SA/Sz 80/19, skarżąca wskazała, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.).

Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

Skarżąca wskazała, że z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą babci nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., w tym art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
2. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
3. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Ponadto, według art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki.

W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia oparł się na wystąpieniu negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na brak określonej daty powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, oraz na ustaleniu, że skarżąca nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z wymagającą opieki M. M. Kolegium uznało również, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że dzieci M. M. są obiektywnie zdolne wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki, wobec czego skarżącej jako wnuczce osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, a zatem skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że wymagająca opieki M. M. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z 17 stycznia 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane na okres do 31 stycznia 2023 r., a także że skarżąca A. A., wnuczka M. M., sprawuje nad nią opiekę.

Dla zweryfikowania uprawnień skarżącej w zakresie wnioskowanego świadczenia istotne znaczenie ma fakt, że jest ona krewną M. M. w linii prostej (zstępnym), na której, stosownie do treści przepisów art. 128 i art. 129 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), zwanej dalej k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem babci. Niemniej jednak skarżąca jako wnuczka nie jest spokrewniona z babcią w pierwszym stopniu, a co za tym idzie w sprawie znajduje zastosowanie powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. W toku postępowania ustalono bowiem, iż wymagająca opieki babcia skarżącej ma piątkę dzieci.

Stosownie do treści art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.).

Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. należy mieć jednocześnie na względzie cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Zgodnie zatem z art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych spokrewnionych w pierwszym stopniu albo są one małoletnie lub same legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 475/21, LEX nr 3217118).

Powyższe stanowisko potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w dniu 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której skład poszerzony NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki oraz osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

Przy tym wskazać należy, że regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie legitymują się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wobec sprawowania przez skarżącą wnuczkę osobistej opieki nad babcią – M. M., zasadnym było wyjaśnienie przez organy, czy nie zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny względem babci, jako osoby zobowiązanej w dalszej kolejności do realizacji obowiązku alimentacyjnego, co czyniłoby ją uprawnioną do żądania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, babcia skarżącej M. M. jest wdową i ma pięcioro dorosłych dzieci. Spośród nich troje: B. S., D. M. i P. M., mieszka i pracuje za granicą. Córka M. F. mieszka w G. i choruje na białaczkę. Córka S.O. pracuje w M., a dodatkowo wspiera skarżącą w opiece nad M. M. Skarżąca nie dostarczyła jakichkolwiek informacji, z których wynikałoby, że którekolwiek z dzieci jej babci legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym niepełnosprawność w stopniu znacznym. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że M. M., mająca pięcioro dzieci, nie może uzyskać od nich pomocy polegającej na czynnościach opiekuńczo-pielęgnacyjnych adekwatnych do stanu jej zdrowia oraz że opiekę taką sprawować może wyłącznie skarżąca, będąca jej wnuczką. Dodać należy, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

W świetle powyżej przytoczonych regulacji prawnych stwierdzić należy, że przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że dzieci M. M. nie są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, ale tylko z tego powodu, że legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Organ odwoławczy nie naruszył zatem wskazywanych w zarzutach skargi przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Dla kompletności wywodu Sąd uznał za konieczne odnieść się do stanowiska Kolegium, które za wykluczającą istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią uznało okoliczność, że skarżąca ostatnią umowę o pracę wypowiedziała z dniem 21 października 2021 r., podczas gdy babcia skarżącej przebywała w szpitalu do dnia 30 października 2021 r. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie mogła przesądzić, że rezygnacja z zatrudnienia nie wiąże się z opieką nad niepełnosprawną babcią.

Należy zaznaczyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r., II SA/Łd 218/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia.

Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu, ze względu na ogólnikowość danych zgromadzonych w materiale dowodowym, w tym w wywiadzie środowiskowym, kategoryczne przesądzenie przez organy o braku potrzeby rezygnacji z zatrudnienia w związku z zakresem sprawowanej opieki uznać należało za przedwczesne, co nie przesądziło jednak o wadliwości zaskarżonej decyzji w związku z innymi przeszkodami do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Odnosząc się ponadto do stanowiska organu I instancji, który odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia oparł się na wystąpieniu negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na brak określonej daty powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka, należy podkreślić, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.

W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Zajęte przez organy wadliwe stanowisko w powyższym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na ustaloną okoliczność, że skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, a zatem nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.