Uzasadnienie
Pismem z 24 stycznia 2022 r. R. D. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wniósł do Burmistrza (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ponaglenie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [..] w P. zakończonego wydaniem decyzji z 27 sierpnia 2019 r. Skarżący wskazał, że pismem z 12 grudnia 2020 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 pkt 1 i 4 k.p.a., lecz pomimo upływu ustawowych terminów nie doręczono mu decyzji o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania, jak również decyzji z 27 sierpnia 2019 r., co stanowi rażące naruszenie prawa.
Postanowieniem z 4 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 37 § 3 pkt 1 i § 6-8 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wydania postanowienia w sprawie ponaglenia (na żądanie Skarżącego) dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...] w P. zakończonego wydaniem przez Burmistrza decyzji z 27 sierpnia 2019 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 12 grudnia 2020 r. Skarżący zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z 27 sierpnia 2019 r. Wniosek ten został załatwiony postanowieniem Burmistrza z 17 grudnia 2020 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wznowienia tego postępowania. W wyniku wniesionego na to rozstrzygnięcie zażalenia Kolegium postanowieniem z 22 marca 2021 r. utrzymało je w mocy. Skarga wniesiona na to postanowienie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") postanowieniem z 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 346/21. Organ odwoławczy wskazał następnie, że decyzją z 19 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z 27 sierpnia 2019 r., zaś skarga R. D. na decyzję Kolegium została oddalona przez WSA w Gdańsku wyrokiem z 31 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 14/21.
Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że w zaistniałej sytuacji nie ma żadnych podstaw do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w tym także postępowania w trybie ponaglenia, skoro nie istnieje żadna bezczynność czy przewlekłość (art. 37 § 1 k.p.a.) - postępowanie administracyjne zostało ostatecznie zakończone. W tym stanie rzeczy, ze względu na zasadę trwałości decyzji (rozstrzygnięć) w postępowaniu administracyjnym (art. 16 k.p.a.) organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wydania wnioskowanego przez Skarżącego postanowienia w trybie art. 37 k.p.a.
Na powyższe postanowienie Kolegium z 4 kwietnia 2022 r. R. D. wniósł skargę do WSA w Gdańsku zarzucając mu rażące naruszenie prawa, tj. art. 10, art. 39, art. 109 § 1, art. 6, art. 145 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzających decyzji/postanowień Burmistrza, wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza decyzji z 27 sierpnia 2019 r. oraz wydanie nakazu i doręczenie tej decyzji.
W uzasadnieniu Skarżący podał, że powziąwszy wiedzę o wydaniu przez Burmistrza decyzji z 27 sierpnia 2019 r., pismem z 12 grudnia 2020 r., posiadając przymiot strony postępowania, złożył wniosek o wznowienie postępowania i zmianę decyzji poprzez jej uchylenie oraz doręczenie decyzji. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. W związku z tym, pismem z 24 stycznia 2020 r. Skarżący złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.
Zdaniem Skarżącego wydając kwestionowane postanowienie z 4 kwietnia 2020 r. Kolegium dokonało błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, albowiem jako strona postępowania administracyjnego nie otrzymał on decyzji Burmistrza z 27 sierpnia 2019 r., nie otrzymał również decyzji o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Skarżący podniósł, że obowiązek doręczenia decyzji jest obowiązkiem organu, przy czym obowiązek ten dotyczy każdej ze stron postępowania z osobna, nawet jeżeli mieszkają pod jednym adresem. Końcowo wskazano, że sprawa wznowienia postępowania w trybie art. 145 pkt 1 i 4 k.p.a. z wniosku z 12 grudnia 2020 r. nie była przedmiotem postępowania w sprawie II SA/Gd 14/21.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność złożenia skargi na ostateczne postanowienie wydane w przedmiocie ponaglenia. Organ odwoławczy przyznał, że w postanowieniu z 4 kwietnia 2022 r. mylnie pouczył Skarżącego o możliwości złożenia dalszych środków odwoławczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.
Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. A contrario przyjąć należy, że skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne, nie kończy postępowania ani nie rozstrzyga istoty sprawy.
W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie bądź przewlekłości postępowania stronie postępowania administracyjnego służy środek prawny w postaci ponaglenia, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., który wnosi się - co do zasady - do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 k.p.a.). Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie (art. 37 § 6 k.p.a.).
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.) lub gdy przepis szczególny tak stanowi - jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis.
Należy wskazać, że art. 37 § 6 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia rozpatrującego ponaglenie, a unormowanie to służy zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości w załatwianiu danej sprawy, przy czym - co istotne - przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia do wniesienia na nie zażalenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia ponaglenia jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach nadzoru organu wyższego stopnia nad organami niższego stopnia. Nie jest zatem postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, jako że jego celem jest jedynie spowodowanie, aby tego rodzaju rozstrzygnięcie (co do istoty) zostało podjęte w sytuacji, gdy organ administracji pozostaje w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadzi postępowanie, albo też poinformowanie strony, że jej zarzuty w tym zakresie ocenione zostały jako niezasadne. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie jest także postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ na skutek wniesienia ponaglenia nie toczy się żadne nowe postępowanie administracyjne, a jedynie - jak już wcześniej wskazano - postępowanie w trybie nadzoru organu wyższego stopnia nad organem niższego stopnia.
Omawianego postanowienia nie można również zakwalifikować do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postanowienie wydane w odpowiedzi na ponaglenie nie stwarza bowiem po stronie adresata jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków, a tym samym nie można go zaliczyć do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Możliwość poddania postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 6 k.p.a. kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nie wynika także z żadnego przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., w szczególności z żadnego przepisu k.p.a. (zob. postanowienia: WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 261/21, WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 716/19, WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1139/18, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na marginesie należy wskazać, że podobne stanowisko artykułowano przed zmianą treści art. 37 k.p.a., który do dnia 1 czerwca 2017 r. przewidywał środek prawny w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a także na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W niniejszej sprawie Skarżący uczynił przedmiotem skargi postanowienie Kolegium z 4 kwietnia 2022 r., którym organ ten rozpatrzył ponaglenie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [...] w P. zakończonego wydaniem przez Burmistrza decyzji z 27 sierpnia 2019 r. Na postanowienie to, stosownie do poczynionych wyżej uwag, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., ani też na podstawie żadnego innego przepisu, co wskazuje na niedopuszczalność zaskarżenia tego postanowienia do sądu.
Okoliczność, że w postanowieniu z 4 kwietnia 2022 r. Kolegium błędnie pouczyło Skarżącego o możliwości jego zaskarżenia do tutejszego Sądu nie daje Skarżącemu prawa do skutecznego wniesienia skargi. Uniemożliwia to bowiem brzmienie art. 37 § 6 k.p.a., który nie zawiera normy uprawniającej adresata postanowienia wydanego w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia do wniesienia na nie zażalenia. Błędne pouczenie nie może kształtować właściwości sądu (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2002 r. sygn. akt I SA/Po 535/02).
Zgodnie z art. 58 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (§ 1 pkt 6). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.