Uzasadnienie
A.A.-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 8 czerwca 2020 r., którą uchylono decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Starosta") z dnia 23 października 2019 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Orzeczeniem z dnia 7 września 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej jako Prezydium WRN) orzekło, na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 — 1945 r. (Dz. U. nr 20, poz. 138 ze zm.), zwanego dalej dekretem, m.in. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – A. na cele użyteczności publicznej części parceli oznaczonej wg planu sytuacyjnego numerem [..] o powierzchni 17,000 m2, stanowiącej współwłasność spadkobierców po zmarłym A. V. Ponadto, orzeczeniem z dnia 15 stycznia 1954 r. Prezydium ustaliło odszkodowanie za ww. nieruchomość.
Jak ustalił Starosta, spadek po byłym właścicieli nieruchomości nabyli m.in. A.A.-Z.Z., zaś na skutek zmian i przekształceń geodezyjnych z wywłaszczonej działki powstała m.in. działka o numerze [..], która uległa dalszemu podziałowi m.in. na działkę nr [..], objętą żądaniem o zwrot w części niezabudowanej możliwej do wydzielenia.
Decyzją z dnia 23 października 2019 r. Starosta zatwierdził podział nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,3239, obręb nr [..] na działki nr [..] o pow. 0,1730 ha, [..] o pow. 0,1438 ha i [..] o pow. 0,0071 ha (pkt 1 decyzji), a następnie orzekł o zwrocie udziałów w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (pkt 2 decyzji), ustalając łączną kwotę zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 415,22 zł podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta (pkt 3 decyzji) oraz zabezpieczył ww. wierzytelność poprzez ustanowienia hipoteki przymusowej w łącznej wysokości 830,44 zł na udziale w prawie własności nieruchomości, określonym w pkt 2 (pkt 4 decyzji).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz spadkobiercy byłego właściciela zarzucając błędne określenie powierzchni działki nr [..], która łącznie powinna mieć obszar 0,2505 ha i uwzględnienie obszaru 0,1067 ha przy projektowanej działce nr [..], która powinna mieć powierzchnię 0,0663 ha. Spadkobiercy zakwestionowali także sam podział w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr [..] i [..]. W związku z tym zakwestionowali też orzeczenie pkt. 2 decyzji o zwrocie nieruchomości w zakresie ustalonej powierzchni podlegającej zwrotowi działki jako 0,1438 ha.
Ponadto zaskarżyli pkt 3 decyzji ustalający wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, albowiem poprzednikowi prawnemu wnioskodawców nie wypłacono odszkodowania. Wreszcie, zdaniem odwołujących się wnioskodawców, nie każdy zwrot nieruchomości wymaga dokonania zabezpieczenia w postaci hipoteki przymusowej.
Na skutek rozpoznania odwołań Wojewoda decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazano, że kontrolowana decyzja zatwierdziła podział działki nr [..] na działki nr [..]-[..], ale dotyczyła tylko działki nr [..] o pow. 0,1438 ha, co do której orzeczono zwrot. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazuje, że na pozostałej części został zrealizowany cel wywłaszczenia, dlatego nie podlega ona zwrotowi, ale nie zamieścił już tego w sentencji. Jak stwierdził Wojewoda, zakresem postępowania odwoławczego należało objąć jedynie część działki nr [..], tj. projektowana działka nr [..] o wskazanej powierzchni.
Dokonując analizy zebranych w sprawie materiałów archiwalnych organ odwoławczy uznał, że część parceli nr [..] wchodziła w skład większego terenu, na którym przed wywłaszczeniem (w okresie wojny) zostało wybudowanych kilkanaście budynków mieszkalnych. Obszar ten został przekazany Ministerstwu Komunikacji na potrzeby Dyrekcji Okręgowej [..], a budynki zostały wyremontowane przez A. Stanowił i w dalszym ciągu stanowi on osiedle mieszkaniowe. Na części obecnie projektowanej działki nr [..] nie było zaplanowanych budynków - zgodnie ze szkicem sytuacyjnym miała to być przestrzeń niezabudowana. Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można jednoznacznie ustalić, co miało na niej być, czy np. zieleń, czy ogródki przydomowe itp. Jednakże z materiału dowodowego wynika, że znajdowała się na niej trawa, drzewa, krewy, ogródki przydomowe, jak również kontenery na śmieci / pergola śmieciowa, a w ostatnich latach garaże.
Zdaniem Wojewody użytkowanie projektowanej działki nr [..] przez mieszkańców osiedla jako ogródków przydomowych, których istnienie od 1981 r. potwierdzili podczas rozprawy administracyjnej dzierżawcy części działki nr [..], czy posadowienie na niej garaży, których nie było w dniu 23 czerwca 1999 r., co wynika z protokołu z wizji w terenie, a które są widoczne na zdjęciach pobranych z Google Earth z 2008 r. i z 2010 r., jak również pozostawienie bądź urządzenie zieleni - mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest osiedle mieszkaniowe.
W związku z tym, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nr [..] został zrealizowany, nie polega ona zwrotowi. W tym stanie rzeczy niemożliwe było jednak uchylenie przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu części stanowiącej projektowaną działkę nr [..], bowiem w tej sytuacji nie mógłby zostać zatwierdzony projekt podziału działki nr [..]. Ponadto, z uwagi na to, że Starosta pominął w decyzji pozostałą część przedmiotowej działki, tj. według projektu podziałki działki nr [..] i [..], w ogóle o nich nie orzekając, Wojewoda nie był władny wkroczyć poza przedmiot zaskarżonej decyzji. Tym samym konieczne stało się wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez ustalenie, że nieruchomość o powierzchni 0.1438 ha nie podlega zwrotowi, zamiast wskazania jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - co stanowi wykładnię rozszerzającą tego przepisu i nadużycie prawa przez organ odwoławczy. Ponadto, w decyzji Wojewody niesłusznie uznano, że w rozstrzygnięciu Starosty błędnie rozstrzygnięto o kwestii konieczności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Zdaniem wnoszących sprzeciw organ odwoławczy dokonał też błędnej wykładni przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) poprzez rozszerzającą wykładnię pojęcia osiedla mieszkaniowego i terenów zielonych, a także dokonanie błędnej interpretacji przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia z art. 137 u.g.n.
Co więcej, organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującej analizy dowodów, w szczególności nie odniósł się dowodów załączonych przez wnioskodawców w odwołaniu od decyzji, tj. koncepcji planu podziału nieruchomości [..] sporządzonej przez M. K. W ocenie stron działania Wojewody stanowiły też naruszenie art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez brak poszanowania dla ochrony własności i zasady, że wywłaszczenie może być dokonane tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem przez uprzywilejowanie pozycji Gminy Miasta i pominięcie interesów spadkobierców byłego właściciela.
W uzasadnieniu podano, że w budynkach wzniesionych przez Niemców podczas okupacji zamieszkali urzędnicy kolejowi, a w późniejszym czasie nie wykonano na terenie działki nr [..] żadnych dodatkowych prac, poza drobnymi remontami budynków, nie było żadnych planów miejskich dotyczących zieleńców – teren ten był zawsze nieużytkiem, a Miasto nigdy się nim nie interesowało. W związku z tym Starosta prawidłowo orzekł o zwrocie części tej działki, przy czym w ocenie wnoszących sprzeciw zwrot ten powinien nastąpić w większym zakresie, gdyż niezasadnie wzięto pod uwagę niezrealizowane projekty i inwestycje. Organ odwoławczy nadużył natomiast swoich uprawnień, gdyż wskazał wprost Staroście, że nie ma dokonywać zwrotu przedmiotowej ziemi.
Tymczasem, utworzenie terenów zielonych na obszarze osiedla mieszkaniowego może stanowić realizację celu publicznego o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony. Skoro więc Wojewoda twierdzi, że działka będąca przedmiotem zwrotu nigdy nie miała być zabudowana, to powinien wskazać choćby jakie dowody wskazują, że zieleń na tym obszarze miała być zorganizowana i uporządkowana.
Okoliczność, że obecnie kilku okolicznych mieszkańców dzierżawi część tej nieruchomości pod altanki nie jest i nigdy nie była żadnym zagospodarowaniem zieleni. Od czasu zakończenia wojny na tej części nieruchomości znajdowała się niezorganizowana zieleń, chaszcze, później nielegalnie wyrzucano tam śmieci, a także urządzane są głośne libacje, co potwierdziło wielu dzierżawców podczas rozprawy administracyjnej. Uznanie więc tego właśnie terenu za zieleń osiedlową jest sporą nadinterpretacją. Obecnie bowiem z części tego terenu korzysta kilka osób, a nie ogół mieszkańców, zaś na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości miasto nie poczyniło tam żadnych inwestycji, nie uporządkowało zieleni, nie zbudowało alejek, placów zabaw czy innych urządzeń świadczących o tym. że jest to zorganizowana zieleń miejska.
Reasumując, w ocenie wnoszących sprzeciw, Wojewoda dał błędne wytyczne Staroście, a przy tym nie dał w ogóle możliwości zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy czy na działce będącej przedmiotem zwrotu Gmina podjęła jakiekolwiek działania na rzecz ogółu mieszkańców w celu uporządkowania zieleni, czy coś zasiała, przeprowadziła alejki, ścieżki, itp. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do argumentów' moich Mocodawców zawartych w ich odwołaniu.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się zasadny.
Poddana sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody z dnia 8 czerwca 2020 r., została wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym należy zwrócić uwagę, że zakres sądowej kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji został ograniczony w art. 64e p.p.s.a. Mianowice, rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca zatem wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu odwoławczego została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
W konsekwencji tego rozpoznający sprzeciw sąd wojewódzki nie ma podstaw prawnych, aby kontrolując decyzję kasacyjną odnosić się do zarzutów merytorycznych, szczególnie wobec ograniczonego kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego, wynikającego z przepisu art. 64b § 3 p.p.s.a., a zatem bez udziału pozostałych stron postępowania administracyjnego, których interesy mogą być sprzeczne z wnoszącym sprzeciw, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie może więc sąd zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Przepisy art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy bowiem wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest możliwe, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, przekazując sprawę, organ drugiej instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Omawiana regulacja wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosując omawiany tryb orzekania organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych, albowiem z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Dlatego też uzasadnienie decyzji kasatoryjnej powinno wyczerpująco wyjaśniać, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko bowiem w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.
Rozpoznając sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem sądu w badanej sprawie Wojewoda nie wykazał bowiem, aby zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia, Wojewoda odmiennie od Starosty ocenił zebrany materiał dowodowy w kontekście przesłanki zbędności objętej wnioskiem nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Prezydium WRN z 7 września 1950 r. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że cel wywłaszczenia – budowa osiedla dla pracowników przemysłu wojennego – nie został zrealizowany na części nieruchomości, projektowanej jako działka nr [..]. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, cel ten został zrealizowany, na co wskazuje fakt użytkowania ww. działki jako ogródków przydomowych, posadowienie na niej garaży, jak również pozostawienie bądź urządzenie zieleni. Zdaniem Wojewody działania te mieszczą się bowiem w pojęciu celu, jakim jest osiedle mieszkaniowe.
Mając to na uwadze należy więc stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej była odmienna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, natomiast w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi odmienna ocena prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego dokonywana przez organ odwoławczy (zob. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13,; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 774/18, dostępne w CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje bowiem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).
Tym bardziej zatem stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. sytuacja, gdy organ odwoławczy uznaje bezzasadność rozpoznawanego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz mimo że wszystkie kluczowe dowody zostały już przeprowadzone, wydaje decyzję kasatoryjną. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sam organ odwoławczy uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za kompletny i wystarczający do załatwienia sprawy co do jej istoty, na co wskazuje jednoznaczne stwierdzenie przez Wojewodę, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Ponadto Wojewoda, wbrew prawnemu obowiązkowi, nie wskazał w swojej decyzji istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ani nie podał, jakie przepisy postępowania naruszył jego zdaniem organ pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja kasatoryjna w ogóle więc nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kluczowej dla sprawy kwestii – realizacji na objętej wnioskiem nieruchomości celu wywłaszczenia, co stanowi przesłankę zastosowania trybu art. 138 § 2 k.p.a.
Skoro zatem zdaniem Wojewody dotychczas zebrany materiał dowodowy pozwalał na ocenę kwestii realizacji celu wywłaszczenia, która jest kluczowa na możliwości zwrotu przejętej przez podmiot publiczny nieruchomości, to nie było przeszkód do tego, aby organ ten wydał decyzję rozstrzygającą co do istoty.
Przeszkody takiej nie stanowił w szczególności fakt, że w pkt. 1 decyzji Starosty dokonano podziału działki nr [..] ze względu na ograniczenie wniosku stron do niezabudowanej jej części. Z powyższego Wojewoda wywodzi, że nie jest możliwe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie zwrotu części działki w postaci projektowanej działki nr [..], gdyż w takim wypadku nie może zostać zatwierdzony projekt podziału działki nr [..]. Tymczasem, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n, to nie organ orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości posiada kompetencje do zatwierdzania podziału nieruchomości, gdyż taki podział zatwierdza z mocy prawa dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości. Zatem rozstrzygnięcie Starosty w tym zakresie nie ma znaczenia dla wydania przez organ odwoławczy orzeczenia o odmowie zwrotu wnioskowanej części nieruchomości.
Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że w niniejszej sprawie powołane przez organ okoliczności świadczą wyłącznie o odmiennej ocenie zebranego materiału dowodowego, uznanego przy tym za kompletny i niewymagający uzupełnienia, co nie spełnia przesłanek zastosowania trybu art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie przepis ten wymaga bowiem stwierdzenia, że ze względu na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przyjęcie odmiennej oceny dowodów, pozwalających jednak organowi odwoławczemu wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, nie stanowi sytuacji mieszczącej się w zakresie art. 138 § 2 k.p.a. W takim wypadku nie mamy do czynienia z "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy", gdyż wtedy decyzja organu odwoławczego powinna wskazywać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Takiego elementu kontrolowana decyzja kasatoryjna jednak nie zawiera, bowiem w rzeczywistości organ odwoławczy nie stawia żadnych zarzutów procesowych pod adresem postępowania prowadzonego przez Starostę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia uchylenie tej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.