Uzasadnienie
S. P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 15 kwietnia 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku o funkcji letniskowej na budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, zlokalizowanego na działce nr [..] obręb Ż., gm. S. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla dz. nr [..] w obrębie Ż. w gminie S. dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkaniowy jednorodzinny. Teren objęty wnioskiem położony jest w zespole zabudowy rekreacji indywidualnej w otoczeniu pól uprawnych obrębu Ż., w pobliżu jeziora W. Działka objęta wnioskiem należy do zespołu zabudowy letniskowej i jest zabudowana budynkiem letniskowym.
Rozpoznające sprawę organy administracji zgodnie wskazały, że przepisem kluczowym w sprawie ustalania warunków zabudowy (statuującym m.in. zasadę "dobrego sąsiedztwa") jest art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. z 2018 poz. 1945), dalej u.p.z.p.. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
teren ma dostęp do drogi publicznej;
istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przywołany wyżej art.61 ust.5 stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
Zaznaczyły orzekające organy, że z przepisu art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wystarczającym jest, aby tylko jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia, czy przedsięwzięcie realizować będzie wspomnianą zasadę "dobrego sąsiedztwa" - zgodnie z art.64 ust. 1 w zw. z art.53 ust.3 tejże ustawy - właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy;
warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wymaga tutaj wskazania, że zgodnie z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), dalej rozporządzenie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§3 ust.2 tegoż rozporządzenia). Wspomniany w powyższym przepisie "front działki" to -zgodnie z §2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Wyjaśniły w tym miejscu orzekające organy, że przywołane rozporządzenie zawiera szczegółowe przepisy określające wymagania w zakresie ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Dalej podkreślono, że m. in. od sporządzenia "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", spełniającej warunki określone przepisami prawa, uzależnione jest uznania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy za prawidłowe, albowiem właśnie to "Analiza..." stanowi podstawę weryfikacji, czy przedsięwzięcie spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, a więc czy dostosowane jest swoimi parametrami do parametrów istniejącej zabudowy na terenie objętym "Analizą (...)" [Odnosi się to przynajmniej do postępowania kończącego się ustaleniem warunków zabudowy lub decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na okoliczności, które objęte są materią "Analizy...".].
Stwierdziły organy w związku z tym, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się - sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania - "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", w której treści zawarto m. in. następujące ustalenia: "Obszar analizowany wyznaczono w oparciu o szerokość frontu działki od strony drogi wewnętrznej. Obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność szerokości fragmentu działki, tj. 3 x 44m = 132m z poszerzeniem o zespoły istniejącej zabudowy. Przyjęto przy tym brak zasadności dla wyznaczenia szerszego obszaru analizowanego, bowiem wszystkie zainwestowane działki o obszarze docelowego zainwestowania, wyznaczonym w studium, to działki zabudowane budynkami letniskowymi - niektóre są dostosowane do użytkowania całorocznego, nie zmienia to jednak ich funkcji.".
Kolegium wskazało w związku z tym, że w cyt. już wyżej §3 ust. 1 rozporządzenia jest mowa o tym, że obszar analizowany wyznacza się "wokół działki", co oznacza m.in., że co do zasady granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w takiej samej odległości z każdej strony tejże działki. Podkreślono, że jest to zasada, od której mogą być czynione wyjątki - ze względu na jakieś osobliwe cechy działek (terenu) - jednak w analizie winno znaleźć się uzasadnienie zastosowania wyjątku. Z kolei §3 ust.2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przepisu tego wynika, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to 50m. Jeżeli zaś trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przekracza wspomniane 50m, to ustala się odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przynajmniej jako tą trzykrotność (szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), przy czym owa trzykrotność (lub odległość minimalna – 50m) stanowi swoisty punkt wyjścia, tzn. rozszerzamy granice obszaru analizowanego o ile w obszarze analizowanym nie znajduje się przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: cyt. wyżej art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..
Co jednak istotne, owe rozszerzenie nie może być dowolne, determinowane jest bowiem przepisami art. 1 ust.2 pkt 1 w zw. z art.2 pkt 1 u.p.z.p.. Pierwszy z przepisów stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z kolei drugi (zawierający definicję legalną pojęcia "ład przestrzenny") stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym", należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy takie rozszerzenie jest dopuszczalne w ramach obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Obszar analizowany wyznaczony został na mapie w skali 1:1000, jego granice zostały wyznaczone jako trzykrotność (lub nieco więcej) szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (działki nr [...]).
Kolegium dodało, że nie dostrzega okoliczności, która uzasadniałaby rozszerzenie obszaru analizowanego, skarżąca także nie wskazuje takiej okoliczności (w szczególności w swoim odwołaniu), nie żąda rozszerzenia obszaru analizowanego.
Jeśli chodzi o kolejną kwestię, a mianowicie "kontynuację funkcji" przez planowane przedsięwzięcie (czego wymaga art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Kolegium zauważyło, że w "Analizie..." stwierdzono w tym zakresie: "Nie występuje tutaj zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Także w tzw. dalszym sąsiedztwie w obszarze całego zespołu zabudowań przy jeziorze W., poza obszarem analizowanym występuje wyłącznie zabudowa rekreacji indywidualnej w postaci domków letniskowych, niektóre są użytkowane całorocznie, a niektóre sezonowo, jednakże nie występuje tutaj funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obiektu letniskowego na cele mieszkaniowe nie znajduje uzasadnienia w obszarze analizowanym. Brak jest bowiem zgodności planowanej funkcji - budynek mieszkaniowy jednorodzinny z funkcjami występującymi w sąsiedztwie.".
W swoim odwołaniu skarżąca podniosła tymczasem, że "ma wiedzę, że budynki znajdujące się w najbliższej ich okolicy są budynkami mieszkalnymi. Na potwierdzenie tego faktu składa do akt sprawy i wnosi o przeprowadzenie dowodu z: (1) Decyzji z dnia 31 stycznia 2019 roku w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2019, (2) Nakazu płatniczego na łączne zobowiązanie pieniężne w sprawie podatku rolnego, podatku od nieruchomości za 2019 rok, (3) Mapki sytuacyjnej z naniesioną lokalizacją nieruchomości, których dotyczą decyzje z punktu (1) i (2) powyżej. Pierwsza z przytoczonych jw. decyzji dotyczy nieruchomości znajdującej się w Ż. pod numerem [..] należącej do Pana J. K., tj. nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej. W decyzji wymiarowej wyraźnie wskazano, że wymiar podatku dotyczy budynku mieszkalnego oraz gruntów pod budownictwo mieszkaniowe. Z analogiczna sytuacją mamy do czynienia z przypadku nieruchomości należącej do Pani G. M.-L., której nieruchomość również graniczy z działką skarżącej (z naprzeciwka).
Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 19991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tj. z dnia 6 lipca 2018 roku Dz. U. z 2018 roku poz.1445 ze zm.) oraz z przyjętej w Gminie uchwały Rady Gminy z dnia 28 listopada 2018 roku w sprawie podatku od nieruchomości i zwolnień z tego podatku w Gminie inna stawka podatkowa została przyjęta dla budynków mieszkalnych a inna dla pozostałych, w tym letniskowych. Tym samym, jeżeli organ ustala zobowiązanie podatkowe od budynku mieszkalnego (jak w przypadku Pani M.-L. i Pana K.) to z pewnością te budynki taką właśnie funkcję spełniają.".
Organ odwoławczy zauważył, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się kilka dokumentów zatytułowanych "Wypis z kartoteki budynków", wydanych przez Starostę Powiatu wg stanu na dzień 09.01.2019 r., czyli organ właściwy w sprawie klasyfikacji geodezyjnej gruntów i budynków. W "Wypisie..." dotyczącym działki nr [..] (czyli działki należącej do J. K.) zamieszczono następujące określenia: "Rodzaj wg KŚT" - "pozostałe budynki niemieszkalne", "Klasa wg PKOB" -"pozostałe budynki niemieszkalne", "Główna funkcja" - " - ". Wnosić więc z tego należy, że funkcja budynku należącego do J. K. nie jest funkcją mieszkaniową.
Z kolei w "Wypisie..." dotyczącym działki nr [..] (czyli działki należącej do G. M.-L.) zamieszczono następujące określenia: "Rodzaj wg KŚT" - "budynki mieszkalne", "Klasa wg PKOB" - "budynki mieszkalne jednorodzinne", "Główna funkcja'' -"dom letniskowy". Wprawdzie jest tutaj mowa o "budynku mieszkalnym" jednak są to kwalifikacje w ramach "Klasyfikacji Środków Trwałych" i "Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych", natomiast funkcja budynku jest sprecyzowana jako "dom letniskowy". Tak też w "Wypisie..." dotyczącym należącej do S. P. działki nr [..] (czyli terenu planowanego przedsięwzięcia), w którym zamieszczono następujące określenia: "Rodzaj wg KŚT" - "budynki mieszkalne", "Klasa wg PKOB" - "budynki mieszkalne jednorodzinne", "Główna funkcja" - "dom letniskowy".
W świetle tychże "Wypisów..." Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej, że decyzję w sprawie wymiaru podatku stanowią dowód na okoliczność istnienia w bliskim sąsiedztwie jej nieruchomości budynków mieszkalnych całorocznych.
Dalej organ odwoławczy wywiódł, że skoro planowane przedsięwzięcie polega na "zmianie sposobu użytkowania budynku o funkcji letniskowej na budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej", a w obszarze analizowanym budynków o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w ogóle nie ma, to nie mamy tutaj do czynienia z "kontynuacją funkcji" w rozumieniu cyt. wyżej art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Kolegium podkreśliło, że "funkcja" określonego terenu wyznaczona jest rodzajem jego zagospodarowania, a zwłaszcza rodzajem zabudowy, np. zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna, wielorodzinna), zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa, zabudowa przemysłowa itd., a "kontynuacja funkcji", to coś co jest tożsame rodzajowo, ewentualnie służy bezpośrednio realizacji istniejącej funkcji. Wyjaśnił organ, że istotą zabudowy letniskowej jest rekreacja indywidualna, a komponent mieszkaniowy jest elementem uzupełniającym. Komponent mieszkaniowy służy korzystaniu z rekreacji, zakres komponentu mieszkaniowego wyznaczony jest zakresem rekreacji.
Natomiast funkcja mieszkaniowa jest funkcją, w której element mieszkaniowy jest elementem zasadniczym, i wszystkie inne elementy mają charakter poboczny. Tak więc funkcja zabudowy letniskowej to funkcja rekreacji indywidualnej, i z tą funkcją funkcja mieszkaniowa nie jest funkcją tożsamą, a w związku z tym nie jest możliwe stwierdzenie kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie.
Kolegium podkreśliło przy tym, że tylko zabudowa wzniesiona zgodnie z prawem może stanowić punkt odniesienia do rozważania kwestii kontynuacji "funkcji".
Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji o braku kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie uznało odmowę ustalenia warunków zabudowy za uzasadnioną.
We wniesionej skardze pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.
- 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w głównej mierze przyjęciem, że dla planowanej inwestycji nie zostały spełnione zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz nie stanowi kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy istniejącej,
- 2. § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), poprzez jego błędne zastosowanie,
- 3. art. 64 ust. 3 w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie.
oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji tj.
- 4. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niewystarczającą analizę sposobu zagospodarowania i funkcji spełnianej przez zabudowania znajdujące się w obszarze analizowanym,
- 5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa,
- 6. art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
- 7. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy administracji obu instancji, przed wydaniem decyzji, umożliwienia skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z 15 kwietnia 2019 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Uzasadniając podniesione zarzuty prawa materialnego skarżąca opowiedziała się za szerokim rozumieniem pojęcia kontynuacji funkcji, przywołując przy tym orzeczenia sądów administracyjnych wskazała, że warunek badania kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Zdaniem skarżącej organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów mających znaczenia w rozpoznawanej sprawie oraz niewłaściwie zinterpretowały stan faktyczny, a w konsekwencji tego dokonały nieprawidłowej subsumcji.
Nieruchomość skarżącej położona jest wśród działek o zabudowie mieszanej, tj. letniskowej oraz mieszkaniowej (domy jednorodzinne). Planowana przez skarżącą zmiana funkcji zabudowy sprowadza się zaś do zmiany z funkcji letniskowej na funkcję mieszkaniową.
Odnosząc się zaś do stanu prawnego stwierdził pełnomocnik skarżącej, że działania organów obu instancji oraz dokonana przez nich wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędna i narusza postanowienia Konstytucji (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP) oraz wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady wolności zagospodarowania terenu
Uwzględnić należy, że skarżąca w toku postępowania przed organami administracji wykazała, że w obszarze analizowanym funkcjonują także nieruchomości spełniające funkcję mieszkaniową (domy jednorodzinne o funkcji mieszkaniowej). Planowana przez skarżącą zmiana funkcji zabudowy sprowadza się zaś do zmiany z funkcji letniskowej na funkcję mieszkaniową. Powołała się skarżąca na decyzję w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości przedłożone na etapie postepowania przed organami administracji i zarzuciła jednocześnie, że decyzje te nie zostały wzięte pod uwagę przez orzekające organy.
Przywołując art. 9 i 10 k.p.a. pełnomocnik zarzucił organom bierność w informowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz skarżąca na żadnym etapie postępowanie nie była informowana o zebranym w sprawie materiale dowodowym, wynikających z tego konsekwencjach i o mogącej zapaść decyzji. Stanowi to w ocenie pełnomocnika istotne naruszenie gwarancji procesowych strony i miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych, niż w niej wskazane.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr dz. nr [..] w obrębie Ż. w gminie S. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy należało rozpoznać na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).
Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem dotyczącym tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).
W kwestii ustalenia zakresu pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" należało odwołać się do regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który wraz z przepisami u.p.z.p. reguluje cały przebieg procesu inwestycyjno – budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Z treści wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że planowanej przez nią zmianie sposobu użytkowania obiektu nie miały towarzyszyć jakiekolwiek roboty budowlane wewnątrz lub na zewnątrz budynku, których przeprowadzenie mogłoby zmienić warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wynikająca z wniosku skarżącej charakterystyka inwestycji w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, odprowadzenie ścieków lub oczyszczania odpadów, innych elementów infrastruktury technicznej oraz sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów obiektu potwierdza, że wszystkie warunki i parametry miały pozostać niezmienione. Planowanej zmianie sposobu użytkowania obiektu nie miała towarzyszyć żadna zmiana warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która mogłaby wpłynąć na zmianę wymagań, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że obiekt budowlany będący przedmiotem wniosku inwestorów, położony na działce nr dz. nr [..] w obrębie Ż. w gminie S., wyposażony jest we wszystkie niezbędne podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, co umożliwia jego całoroczne użytkowanie.
Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku z dotychczasowej funkcji letniskowej na mieszkaniową, nie planując żadnych innych zmian w samym obiekcie ani na terenie działki.
W ocenie Sądu w pierwszej kolejności kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy żądanie wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą ustalenia warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Dopiero bowiem po ustaleniu, że w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, możliwe jest procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Kwestia ta pozostała natomiast poza rozpoznaniem organów orzekających w sprawie, zaś sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna nie zweryfikowała pod tym kątem faktycznego sposobu użytkowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku. Organy w swoim postępowaniu wyjaśniającym pominęły tą część rozważań, które były niezbędne, ażeby zweryfikować przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W kwestii rozróżnienia funkcji mieszkalnej i letniskowej w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., II OSK 569/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku.
Sytuacja taka pozostaje zatem poza hipotezą art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, tj. na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W istocie wniosek skarżącej miał zmierzać do uzyskania takiej zmiany sposobu użytkowania budynku, która umożliwiłaby jej zameldowanie.
Taka motywacja również pozostaje poza zakresem zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach warunki zabudowy nie są instrumentem umożliwiającym zameldowanie, a wręcz pozostają dla tej czynności indyferentne prawnie. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1382), organ meldunkowy nie może dokonywać oceny, czy określony budynek nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i u.p.z.p. i uzależniać od niej ocenę możliwości zameldowania. Żaden bowiem przepis nie wymaga, aby organ meldunkowy dokonywał oceny zdatności (domu, altany, czy innego budynku) do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, a rolą organów meldunkowych jest jedynie ograniczenie się do zbadania rzeczywistego pobytu wnioskodawcy we wskazanym przez niego pomieszczeniu pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego w nim przebywania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., III SA/Kr 1245/17, LEX nr 2439444).
Podobnie rzecz ma się przy ocenie właściwej stawki podatku od nieruchomości, dla ustalenia której organy podatkowe we własnym zakresie ustalają podstawową funkcję użytkową budynku na gruncie podatku od nieruchomości, tzn. czy służy on zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych, nie kierując się przepisami Prawa budowlanego i u.p.z.p.
W konsekwencji stwierdzić należało, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego, w tym m.in. przedmiotu postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania w sprawie warunków zabudowy i wydania decyzji na podstawie art. 61 u.p.z.p. Sprawa taka nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy.
W ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Było to skutkiem błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co narusza przepis art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec przyjętego przez Sąd stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania toczącego się w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi i argumentacji organów dotyczących zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. za zbędne i niecelowe. Skoro okoliczności niniejszej sprawy nie wypełniały hipotezy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to w ogóle nie zaktualizowała się potrzeba weryfikowania przesłanek ustalenia warunków zabudowy.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po uchyleniu jako wadliwych decyzji organów obu instancji administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., korzystając z przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).