Uzasadnienie
M. T. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 13 lutego 2019r. o odmowie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z 26 marca 2007 r. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w B. D., gmina K. - w zakresie modyfikacji w/w decyzji polegającej na odrzuceniu służebności odcinka działki nr ew. [...] graniczącej z działką nr ew. [...], nr ew. [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Na wniosek L. K. o ustalenie warunków zabudowy, Burmistrz Gminy decyzją z 26 marca 2007r. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na działce nr [...] położonej w B. D., budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie decyzja ta została przeniesiona decyzją z 18 maja 2007 r. z L. K. na W. N..
W wyniku rozpatrzenia wniosku M. T. "o modyfikację... decyzji polegającą na odrzuceniu służebności odcinka działki nr ew. [...] graniczącego z działką nr ew. [...] nr ew. [...], przez co przywrócony zostanie obecnej ulicy J. jej pierwotny charakter drogi ślepej z pętlą do nawrotów", Burmistrz w dniu 13 lutego 2019 r. wydał decyzję o odmowie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [....] z 26 marca 2007 r. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w B. D., gmina K., w zakresie: "modyfikacja w/w decyzji polegającej na odrzuceniu służebności odcinka działki nr ew. [...] graniczącego z działką nr ew. [...], nr ew. [...]".
Decyzja ta wydana została w wyniku realizacji wytycznych decyzji kasacyjnej SKO z 23 października 2018 r., gdzie organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zmianę decyzji winien być rozpatrzony z świetle art 155 k.p.a.. Pismem z 19 listopada 2018 r. Burmistrz Miasta wezwał strony postępowania do przesłania oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy z 26 marca 2007 r. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w B. D., gmina K., w zakresie: "modyfikacji w/w decyzji polegającej na odrzuceniu służebności odcinka działki nr ew. [...] graniczącego z działką nr ew. [...], nr ew. [...]" ze wskazaniem, że brak odpowiedzi w terminie 30 dni traktowany będzie jako odmowa zgody. Pismem z 20 listopada 2018 r. M. i L. K. nie wyrazili zgody na zmianę w/w decyzji. Pismem z 23 listopada 2018 r. Wydział Komunalny Urzędu Miejskiego negatywnie zaopiniował przedmiotową prośbę o zmianę decyzji o warunkach zabudowy.
Pismem z 10 grudnia 2018 r. M. T. wyraziła zgodę na przedmiotową zmianę decyzji o warunkach zabudowy z 26 marca 2007r. Od pozostałych stron postępowania nie wpłynęły oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji nr [...] z 26 marca 2007 r. w zakresie wynikającym z wniosku M. T., co zgodnie ze wskazaniem w doręczonym wezwaniu uznawano za odmowę wyrażenia zgody na zmianę decyzji. Zgodnie z art 155 k.p.a. decyzja może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona. Brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uniemożliwia zmianę tej decyzji.
Organ odwoławczy podzielając zasadność stanowiska wyrażonego w decyzji Burmistrza wyjaśnił i podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją "na mocy której strona nabyła prawo" w rozumieniu art.155 k.p.a.. Oczywiście "prawo" w najszerszym zakresie nabywa inwestor, jednakże "prawo" nabywają także pozostałe strony postępowania, a mianowicie "prawo" do tego, aby przedsięwzięcie zostało zrealizowane w zakresie i na warunkach ustalonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dokonanie więc zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej (tutaj: decyzji ustalającej warunki zabudowy) w trybie art.155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją, która miałaby ulec zmianie wyrażą na to zgodę. Kolegium dodało, że w swoim odwołaniu skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która podważałaby dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.
We wniesionej skardze M. T. zarzuciła zaskarżonej decyzji:
naruszenie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. i w zw. z art. 6 i 8 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie tzw. milczenia strony jako formy dla ustalenia odmowy udzielenia zgody stron na zmianę decyzji w trybie nadzwyczajnym;
naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania merytorycznych zarzutów odwołania i brak należytego uzasadnienia w tym zakresie decyzji odwoławczej.
Wniosła skarżąca o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej z powodu w/w naruszeń prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.
Uzasadniając sformułowane zarzuty podniosła skarżąca, że organ I instancji w sposób niewłaściwy ocenił fakty udzielenia zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy z 2007r. - przez strony tegoż postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy bezkrytycznie powielił za Burmistrzem sposób zebrania oświadczeń o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji z 2007r. przyjmując, że strona ówczesnego postępowania, "nie udzielając odpowiedzi w terminie" - będzie traktowana jakby udzieliła odpowiedzi odmownej. Tym samym organ I instancji w sposób ewidentny działał bez podstawy prawnej dla zebrania oświadczeń w zakresie wyrażenia zgód niezbędnych dla zastosowania art. 155 k.p.a., skoro k.p.a. nie przewiduje takiej formy dla oświadczenia pozytywnego/negatywnego strony. Podkreśliła skarżąca, że k.p.a., na mocy nowelizacji z dnia 07.04.2017r., przewiduje milczące załatwienie sprawy administracyjnej (art. 122a - 122h k.p.a.), ale nie przewiduje milczących oświadczeń woli stron postępowania administracyjnego, w szczególności o wyrażeniu zgody lub nie wyrażeniu zgody na zastosowanie art. 155 k.p.a..
Tym samym organ I instancji tj. Burmistrz działał bez podstawy prawnej, co zresztą wprost wynika z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, gdzie pismo z 19 listopada 2018 r. adresowane do stron postępowania z 2007 nie zawiera odwołania do jakichkolwiek przepisów o możliwości uznania braku odpowiedzi za odpowiedź odmowną w zakresie niezbędnym dla ustalenia przesłanek z art. 155 k.p.a.. Zatem organ odwoławczy winien wyjaśnić wątpliwości w tej mierze, zwracając sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro sam nie mógł poczynić w tym zakresie, niebudzących wątpliwości - ustaleń faktycznych co do wyrażenia/odmowy wyrażenia zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przez ówczesne strony. Wadliwości w tej mierze znamionują naruszenie przez organ I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - czyli działanie bez podstawy prawnej oraz art. 8 § 1 k.p.a., czyli naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych i co jednocześnie narusza zasadę z art. 6 k.p.a., czyli zasadę praworządności. Kontrola odwoławcza SKO nie dostrzegła wspomnianej wadliwości, zatem zarzut w tej mierze jest konieczny i uzasadniony.
Skarżąca zarzuciła także, że w drodze postępowania odwoławczego nie rozpoznano zarzutów merytorycznych zawartych we wniesionym odwołaniu. Nie wskazano także w uzasadnieniu decyzji II instancji podstaw prawnych dla nierozpoznania zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu. Takie zaniechanie organu odwoławczego wskazuje na naruszenie przepisów o zasadach wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, należytego wyjaśnieniu sprawy i faktycznym oraz prawnym uzasadnieniu decyzji II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym, nadzwyczajnym trybie postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej.
W realiach przedmiotowej sprawy podstawową kwestią pozostało rozstrzygnięcie, czy dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Dokonując oceny tego zagadnienia wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 09 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 06 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, orzeczenia cytowane dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co dawałoby możliwość jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.), czy też decyzją związaną (co wyklucza możliwość jej zmiany w tym trybie).
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12). W wyrokach tych przyjęto, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073).
Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2611/11) oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1109/07), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14).
Jak podkreślił WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 75/14), zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art.155 k.p.a.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. to niewątpliwie decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14).
Odpierając zarzut strony o wadliwym jej zdaniem przyjęciem milczenia stron postępowania jako braku zgody należy podkreślić, że zasadnie organy prowadzące postepowanie uznały, że owe milczenie oznacza brak zgody. Bowiem tylko wyraźne wyrażenie takiej zgody oznaczałoby spełnienie przesłanek do dokonania zmiany decyzji. Chociaż w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej tu sprawie – w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawa materialnego, z którego określony podmiot wywodzi swoje uprawnienie lub obowiązek. Skoro istnieje norma prawa materialnego, z której dany podmiot wywodzi swój interes prawny w postępowaniu toczącym się z inicjatywy innego podmiotu, to wydana w tym postępowaniu decyzja przyznaje uprawnienie nie tylko stronie będącej jej adresatem, lecz również pozostałym stronom, których interes prawny jest w tym postępowaniu chroniony na podstawie stosownych norm prawa materialnego. Oznacza to, że decyzja, podlegająca zmianie zwykle dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana.
Norma z art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny, prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 grudnia 2015 r., II OSK 828/14, CBOSA). Z powyższych uwag wynika, że ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. Sytuacja powyższa miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie.
Myli skarżąca pojęcia identyfikując milczące załatwienie sprawy z uznaniem milczenia stron jako braku zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Natomiast odnosząc się do kwestii braku ustosunkowania się przez organy do zarzutów dotyczących meritum sprawy, czyli decyzji o warunkach zabudowy, której zmiany skarżąca się domaga, to zaznaczyć należy, że tryb zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym i nie służy on weryfikacji ostatecznej decyzji, w tym przypadku ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w B. D., gmina K.. Niedopuszczalne jest zatem rozprawianie o merytorycznych zarzutach pod adresem ustaleń zawartych w decyzji ostatecznej, czego domaga się skarżąca.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.