Uzasadnienie
Pan G. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 25 kwietnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Sztum z 18 listopada 2022 r., odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz wskazaną powyżej decyzją odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na żonę W. L., na okres od 1 września 2022 r. na czas nieokreślony.
Organ pierwszej instancji uzasadniając decyzję wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że Pani W. L. cierpi na schorzenia oczu. Przeszła trzy operacje oczu związane z odwarstwieniem i rozwarstwieniem siatkówki oka lewego oraz odwarstwieniem siatkówki oka prawego. Ze względu na ryzyko całkowitej utraty wzroku Pani W. L. nie może dźwigać ciężarów powyżej 1 kg. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego, żona ma problem w robieniu zakupów i w ubieraniu się. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący pomaga żonie przy codziennej toalecie, przy zakrapianiu oczu, ubieraniu się, przy robieniu zakupów oraz wykonywaniu czynności domowych tj. gotowanie, pranie, sprzątanie, ogrzanie mieszkania. Jednak Pani W. L. jest w stanie sama załatwić sprawy urzędowe, może też pozostać sama w domu na dłuższy okres czasu. Żona funkcjonuje samodzielnie w środowisku. Jest w stanie poradzić sobie w zakresie umożliwiającym prawidłowe funkcjonowanie.
W ocenie pracownika socjalnego skarżący wspiera żonę w codziennym funkcjonowaniu jednak zakres i forma udzielanego jej wsparcia nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia w pełnym czy niepełnym wymiarze czasu pracy, bowiem są to czynności, które można wykonywać przed lub po pracy. Zdaniem Burmistrza, że każda opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny daje możliwość korzystania z przedmiotowego świadczenia, a jedynie taka, której zakres i forma uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Ośrodek w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowania opieki nad żoną. Ośrodek nie neguje konieczności sprawowania opieki nad Panią W. L., która ze względu na stan zdrowia potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czynności domowych. Jednakże powyższa okoliczność nie stanowi przesłanki do bycia uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a zakresem sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Ponadto na podstawie przedłożonych dokumentów (tj. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z dnia 21 maja 2012 r.) wynika, że niepełnosprawność Pani W. L. powstała w wieku 31 lat. Wobec powyższego nie został spełniony warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
SKO po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w świetle jednolitego orzecznictwa należy przyjąć, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować z pominięciem tej części tego przepisu (kryterium momentu powstania niepełnosprawności), która została uznana za niekonstytucyjną. Oznacza to, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia. Dalej SKO wskazało, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 12 października 2022 r. wynika, że Pani W. L. cierpi na schorzenia oczu. Przeszła trzy operacje oczu w związku z odwarstwieniem i rozwarstwieniem siatkówki oka lewego i odwarstwieniem siatkówki oka prawego. Ze względu na ryzyko całkowitej utraty wzroku nie może dźwigać ciężarów powyżej 1kg. Żona skarżącego ma trudności z robieniem zakupów, gdyż nie widzi cen towarów, nie korzysta również z telefonu komórkowego, ponieważ nie widzi cyfr na klawiaturze telefonu.
Wymaga pomocy, kiedy się ubiera np. przy prawidłowym zakładaniu bluzek (myli przód z tyłem, nie widzi czy ubranie jest czyste). Skarżący trzy razy dziennie zakrapia żonie oczy. Podczas wywiadu skarżący nie potrafił jednak podać nazw kropli jakimi zakrapia oczy żonie. Poza tym pomaga żonie przy codziennej toalecie, ścieli łóżko, zapala światła w pokoju, pomaga żonie w gotowaniu, ze względu na ryzyko oparzenia, nastawia pralkę, gdyż żona nie widzi znaków na programatorze pralki, rąbie i przynosi drewno do pieca. Ze względu na brak wody ciepłej w domu, gotuje wodę i pomaga żonie umyć głowę. Razem z żoną robi zakupy, zwykle towarzyszy żonie przy wyjściach z domu czy to w celu załatwienia spraw czy to do lekarza.
Jednocześnie Pani W. jest widywana sama w tut. ośrodku wielokrotnie podczas załatwiania spraw urzędowych. Pomimo swojej niepełnosprawności Pani W. funkcjonuje samodzielnie w środowisku, wychodzi sama z domu czy też pozostaje w nim sama przez dłuższy okres czasu. Żona skarżącego jest w stanie sobie poradzić w zakresie umożliwiającym prawidłowe funkcjonowanie. Wymaga wsparcia drugiej osoby, jednakże podkreślić należy, że są to czynności, które wykonać można przed lub po pracy (np. przygotowanie ubrań, zakupy, pomoc przy umyciu głowy). Reasumując, Pan L. wspiera żonę w codziennym funkcjonowaniu jednak zakres i forma udzielanego jej wsparcia umożliwia mu podjęcie zatrudnienia w pełnym czy niepełnym wymiarze czasu pracy. Na koniec pracownik socjalny, przeprowadzający wywiad środowiskowy, wskazuje, że Skarżący nie był w stanie samodzielnie podać jakie czynności wykonuje w związku z opieką nad żoną.
Zakres obowiązków jaki został wpisany w oświadczeniu Pan L. przepisał z oświadczenia przygotowanego w kancelarii. W ocenie Kolegium żona skarżącego nie jest osobą leżąca i nie wymaga używania pampersów. Samodzielnie porusza się i spożywa posiłki. Opieka polega głównie na pomocy w zakresie utrzymania higieny osobistej. Te czynności nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, a zatem pranie, sprzątanie, robienie zakupów, gotowanie należą do czynności dnia codziennego i składają się na prowadzenie tegoż gospodarstwa. Pomoc w przygotowaniu posiłków, czy innych pracach domowych nie są czynnościami wykluczającymi jakąkolwiek aktywność zawodową. W przedmiotowej sprawie wskazane przez skarżącego czynności opiekuńcze - związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną - zdaniem Kolegium nie powinny stanowić przeszkody w podjęciu zatrudnienia.
We wniesionej do Sądu skardze, decyzji SKO zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art, 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie G. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wiosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Sąd zważył, co następuje
Skarga nie była zasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r." (w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że SKO słusznie uznało, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tego powodu argument dotyczący faktu powstania niepełnosprawności Pani W. L. od 31 roku życia nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolejno wyjaśnić należało, że chociaż u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy.
Ustawodawca wymaga zatem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną. W stanie faktycznym sprawy skarżący w ramach sprawowanej opieki wykonuje, oprócz codziennych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego takie czynności jak: pomoc przy ubieraniu się, zakrapianie oczu (3 razy dziennie), pomoc przy codziennej toalecie (zagrzewanie wody, mycie włosów), przygotowywanie posiłków, pomoc przy robieniu zakupów oraz wykonywaniu czynności domowych takich jak gotowanie, pranie, sprzątanie, ogrzanie mieszkania.
Skarżący towarzyszy żonie podczas wizyt u lekarza i jak wskazuje, podczas załatwiania spraw urzędowych. Żona skarżącego widywana jest przy tym sama w trakcie załatwiania spraw urzędowych, funkcjonuje samodzielnie w środowisku, wychodzi sama z domu i może w nim pozostać przez dłuższy czas. Jest w stanie poradzić sobie w zakresie umożliwiającym normalne funkcjonowanie. Skarżący nie kwestionował w toku postępowania przed organami administracji ustalonego zakresu opieki i sposobu funkcjonowania małżonki.
W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego prowadzi do wniosku, że czynności te są w istocie czynnościami sprowadzającymi się do pomocy przy czynnościach codziennych, a opieka ta nie ma charakteru ciągłego. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem poza standardowe obowiązki domowe, a zakres, rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy małżonkami. Zatem rodzaj i zakres tych czynności nie wyklucza jakiejkolwiek aktywności zarobkowej skarżącego. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy istniejącym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, przy odpowiednim zorganizowaniu wykonywania czynności opiekuńczych, skarżący ma możliwość choćby częściowego podjęcia zatrudnienia.
Nie sposób bowiem uznać, aby przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, przygotowywanie ubrań czy chodzenie na spacery – nie mogłoby się odbywać jak w wielu innych rodzinach, poza godzinami pracy skarżącego. Konieczność podania 3 razy dziennie kropli do oczu, także nie powoduje braku możliwości podjęcia zatrudnianie choćby w niepełnym zakresie. To wszystko skonfrontować należy ze znacznym stopniem samodzielności małżonki, która to okoliczność nie była w sprawie kwestionowana. Sąd nie kwestionuje przy tym, że skarżący opiekuje się żoną, chociaż wskazywany zakres opieki słusznie budził wątpliwości organów administracji ze względu na oświadczenie skarżącego o tym, że zakres ten podyktowany mu został w kancelarii prawnej - to, jednakże na dzień orzekania przez SKO sposób funkcjonowania żony i zakres wymaganej opieki wskazywany przez skarżącego, nie uniemożliwiał podjęcia choćby częściowego zatrudnienia.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.