Uzasadnienie
M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2021 r. M. S. wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, L. S. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Osiecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy Osieczna, decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Następnie, decyzją z dnia 3 marca 2023 r. organ odwoławczy ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Osiecznej z dnia 11 sierpnia 2022 r. Obie wydane przez Kolegium decyzje są niemal identyczne w treści, różni je jedynie data wydania.
M. S. pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 marca 2023 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), decyzją z dnia 10 maja 2023 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 marca 2023 r. i umorzyło postępowanie odwoławcze, a także orzekło, że działanie Kolegium nie miało miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie organu złożona skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn formalnych. Kolegium wyjaśniło, że odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 sierpnia 2022 r. zostało pierwotnie rozpoznane decyzją organu odwoławczego z dnia 28 lutego 2023 r. Ponowne rozpoznanie przez Kolegium decyzją z dnia 3 marca 2023 r. odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Osiecznej z dnia 11 sierpnia 2022 r. narusza powagę rzeczy osądzonej. Decyzja dotycząca sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną powinna zatem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W rezultacie Kolegium uznało, że wniesiona skarga musi zostać uwzględniona w trybie autokontroli. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie przy sporządzaniu zaskarżonej decyzji doszło do uchybienia stanowiącego podstawę jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jednak nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa, jak również działania bez podstawy prawnej.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej z uwagi na uchylenie decyzji z dnia 3 marca 2023 r., doręczonej pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 marca 2023 r., podczas gdy należało uchylić decyzję z dnia 28 lutego 2023 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącej w dniu 27 marca 2023 r. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ która decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej wcześniej, a zatem jest decyzją obowiązującą, co pozbawiło stronę kontroli instancyjnej.
Zdaniem skarżącej, decyzja z dnia 28 lutego 2023 r., doręczona jako druga, została wydana jako decyzja bez podstawy prawnej z uwagi na obowiązywanie decyzji z dnia 3 marca 2023 r. Organ pozostawił bez odpowiedzi pismo strony z dnia 4 kwietnia 2023 r. zawierające prośbę o wyjaśnienie kwestii związanej z wydaniem dwóch identycznych w brzmieniu rozstrzygnięć. W ocenie skarżącej w takiej sytuacji konieczne było zaskarżenie decyzji dostarczonej wcześniej, uznając, że druga, jako wydana bez podstawy prawnej, jest z mocy prawa nieważna. Uchylając decyzję z dnia 3 marca 2023 r. organ pozbawił stronę kontroli instancyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, że w trybie wynikającym z art. 54 § 3 p.p.s.a. można uchylić jedynie decyzję, na którą wniesiono skargę. Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła jedynie decyzję z dnia 3 marca 2023 r., w związku z czym tylko w odniesieniu do tej decyzji Kolegium mogło zastosować tryb autokontroli. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zasada związania decyzją administracyjną rozciąga się także na okres pomiędzy wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji. Skoro organ odwoławczy dwukrotnie rozpoznał tę samą sprawę, to powagę rzeczy osądzonej narusza wydana później decyzja, i ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") z uwagi na wniosek skarżącej o rozpoznanie w trybie uproszczonym i brak żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony organu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 217 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Zaskarżona decyzja wydana została w trybie tak zwanej autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn. czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. I OSK 955/17). Przesłanka zastosowania autokontroli ("uwzględnienie skargi w całości") oznacza, że organ, którego działanie lub bezczynność (przewlekłość) zostały zaskarżone, tylko wówczas może zastosować ten przepis, gdy uznaje za uzasadnione zarówno wszystkie zarzuty i wnioski skargi, jak i wskazaną w niej argumentację. Inaczej rzecz ujmując, organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien bezwarunkowo podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2023 r. IV SA/Wr 686/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2022 r. II SA/Po 277/22).
Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. w stopniu rażącym.
W sentencji rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "organ" lub "Kolegium") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję tego organu z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt SKO Gd 4729/22 i umorzyło postępowanie odwoławcze (pkt 1), a także uznało, że działanie Kolegium nie miało miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro przesłanką zastosowania trybu autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości to ocena prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia musi być odniesiona do treści żądania strony oraz art. 54 § 3 p.p.s.a.
W skardze na decyzję z dnia 3 marca 2023 r. SKO Gd/4729/22 M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji (chodziło o decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Osiecznej z dnia 11 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – L. S.). Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (chodziło o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką.
Ponadto, w skardze zawarto także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Samo proste zestawienie wniosków skargi (uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) z treścią rozstrzygnięcia sformułowanego w kontrolowanej przez Sąd decyzji (uchylenie w całości decyzji Kolegium i umorzenie postępowania odwoławczego) prowadzi do wniosku, że orzeczono inaczej niż żądała tego skarżąca. Uwzględniając reguły znaczeniowe przyjmowane w języku polskim nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądaniu uchylenia decyzji organu I i II instancji odpowiada uchylenie decyzji organu II instancji wydanej po rozpoznaniu odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego.
Nie można także zgodzić się z tym, że takie rozstrzygnięcie "uwzględnia skargę w całości". Wbrew zatem stanowisku Kolegium nie zaistniała przesłanka do wydania decyzji autokontrolnej. Wydanie decyzji mimo braku przesłanki od istnienia której ustawodawca uzależnił określone rozstrzygnięcie sprawy kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wyrażony w literaturze przedmiotu pogląd, że art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę do weryfikacji rozstrzygnięcia i samodzielną podstawę do wydania decyzji autokontrolnej na mocy której organ, uchyla lub zmienia własną, zaskarżoną decyzję (por. P. Wajda, Autokontrola Komisji Nadzoru Finansowego w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Monitor Prawa Bankowego 2015, nr 10, s. 46 – 59, t. 4, Lex/el. 2023; K. Sagan, Instytucja autokontroli w trybie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, Przegląd Prawa Publicznego 2014, nr 1, s. 40 – 49, t. 1, Lex/el. 2023). Oznacza to, że w tym trybie rozstrzygnięcie wydawane jest wyłącznie na podstawie przywołanego przepisu.
Z literalnego brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że nie przewidziano w nim możliwości uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego. Oznacza to, że Kolegium wydało decyzję rozstrzygając sprawę wbrew oczywistemu i nie budzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w przypadku jaskrawej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni i nie budzi żadnych wątpliwości co do sposobu jego stosowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2023 r. II SA/Gl 1370/23). Podkreśla się, że "rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r., III SA/Łd 587/23), a także, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2023 r., I SA/Po 391/22).
W ocenie Sądu orzekającego w sprawie wydanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję organu i umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy skarżąca wnosi o uchylenie decyzji organów administracji publicznej obu instancji i zarzuca błędną wykładnię prawa materialnego prowadzącą do wadliwego ustalenia, że nie spełnia ona przesłanek przyznania świadczenia odpowiada pojęciu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, że uchylenie decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania odwoławczego stanowi uwzględnienie w całości żądania uchylenia decyzji organu I i II instancji.
W odniesieniu do sentencji decyzji autokontrolnej należy podkreślić, że pozostaje ona w sprzeczności z brzmieniem art. 54 § 3 p.p.s.a. Przewidziana w tym przepisie kompetencja do uchylenia decyzji i wydania w jej miejsce nowej decyzji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji uchylającej decyzję organu II instancji i umarzającej postępowanie odwoławcze. Tym bardziej, gdy z treści skargi wynika żądanie merytorycznego rozpoznania sprawy, a strona w żadnym momencie postępowania nie wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego.
Na marginesie powyższych rozważań należy jeszcze zwrócić uwagę na szczególne konsekwencje wydanej decyzji autokontrolnej, których nie można pogodzić z zasadami stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Uchylenie decyzji Kolegium z dnia 3 marca 2023 r. SKO Gd 4729/22 i umorzenie postępowania odwoławczego spowodowało sytuację, w której wcześniejsza decyzja Kolegium z dnia 28 lutego 2023 r. wydana również po rozpoznaniu odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Osiecznej z dnia 11 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – L. S. wydana została poza jakimkolwiek postępowaniem. Tego rodzaju sytuacja jest niemożliwa do pogodzenia z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, która stanowić ma podstawę działania organów administracji publicznej.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. polegający na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej z uwagi na uchylenie decyzji z dnia 3 marca 2023 r., doręczonej pełnomocnikowi skarżącej w dniu 13 marca 2023 r., podczas gdy należało uchylić decyzję z dnia 28 lutego 2023 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącej w dniu 27 marca 2023 r. Sąd uznał za nieuzasadniony. Rację ma organ odwoławczy, że wskazując w odpowiedzi na skargę, że w ramach autokontroli może uchylić tylko tę decyzję, na którą wniesiona została skarga. W tym przypadku to skarżący określa zakres zaskarżenia, a organ administracji publicznej nie może go w żaden sposób modyfikować.
Rekapitulując powyższe rozważania należy przyjąć, że wydanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji, która jest niezgodna z żądaniem zawartym w skardze na decyzję ostateczną stanowi rażące naruszenie prawa. Jest bowiem działanie wbrew normie wynikającej z niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu. W sytuacji, w której skarżący domaga się uchylenia decyzji obu organów administracji publiczne (pierwszej i drugiej instancji) wydanie decyzji uchylającej decyzję organu odwoławczego i umarzającej postępowanie odwoławcze nie jest uwzględnieniem skargi w całości. Za rażące naruszenie prawa uznać należy także sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji wydawanej w trybie autokontroli w sposób nie przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionej skargi. Zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w związku z czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 480 zł, na które złożyła się opłata dla radcy prawnego, reprezentującego skarżącą przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II sentencji wyroku).
Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.