Uzasadnienie
Stowarzyszenie "A" w L. Sz. wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 15 lipca 2011, Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. koło P. dla "B" Spółki z o.o. z siedzibą w W. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 58/12.
W skardze Stowarzyszenie sformułowało wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest jedyną w Polsce powstającą na terenach wyłącznie rolniczych, nieprzeznaczonych pod realizację funkcji przemysłowej. Jej realizacja spowoduje całkowite przekwalifikowanie terenu dotychczas rolniczego i rekreacyjnego w teren intensywnie przemysłowy. Spowoduje to zniszczenie pierwotnej przyrody dotychczas nietkniętej ingerencją i dewastacją. Według skarżących realizacja inwestycji doprowadzi do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Doprowadzi do wycinki drzew na dużą skalę, wpłynie na awifaunę i ichtiofaunę, spowoduje diametralne przekształcenie krajobrazu w sposób trwały i nieodwracalny. Prognozowane emisje pyłów, wzmożona emisja hałasu, intensywniejszy ruch samochodowy, promieniowanie elektromagnetyczne doprowadzą do zmiany krajobrazu, zmiany istniejącego mikroklimatu oraz wpłyną na warunki życia wokół terenu budowy i eksploatacji elektrowni. W ocenie skarżącego, wszystkie ujawnione negatywne skutki oddziaływania inwestycji we wszystkich fazach jej realizacji mają charakter trwały i nieodwracalny.
W odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, "B" Spółka z o.o. z siedzibą w W. w piśmie z dnia 30 marca 2012 r. wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bądź ewentualnie o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji w wysokości 1 680 000 zł w trybie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.Uz 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu inwestor wyjaśnił, że skarżący nie wykazał, ani nie uprawdopodobnił żadnej przesłanki z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która pozwoliłaby na uwzględnienie jego wniosku. Wskazano, że to na skarżącym spoczywa obowiązek szczegółowego udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie, albowiem w przeciwnym razie nie może on zostać uwzględniony.
Uzasadniając alternatywny wniosek o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora wskazano, że wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę elektrowni narazi inwestora na szkodę co najmniej rzędu 280 000 zł za każdy miesiąc przerwy w realizacji inwestycji. Przedmiotowe przedsięwzięcie jest skomplikowanym procesem inwestycyjno – budowlanym, poprzedzonym szeregiem działań przygotowanych, które już do tej pory pochłonęły wydatki w wysokości 36 000 000 zł, na potwierdzenie czego inwestor przedłożył zestawienie faktur. Opóźnienie w oddaniu elektrowni do użytku narazi inwestora na utratę korzyści z planowanej działalności. W przypadku wstrzymania realizacji inwestycji inwestor poniesie stratę w postaci ewentualnego zysku z lokat w wysokości około 200 000 zł miesięcznie, na których mógłby umieścić środki finansowe przeznaczone na wybudowanie elektrowni.
Przedsięwzięcie pochłania również koszty ryczałtowe, które będzie musiał inwestor ponosić także w trakcie wstrzymania realizacji elektrowni. Dla przykładu podano koszt miesięczny w wysokości 20 000 EUR z tytułu świadczonych przez "C" Bank AG usług doradztwa w realizacji projektu. Niezależnie od strat finansowych inwestora, opóźnienie w oddaniu do użytku elektrowni spowoduje niedobory w energii elektrycznej na terenie województwa pomorskiego i przyczyni się do pogorszenie bezpieczeństwa energetycznego kraju.
Ze skargą na przedmiotową decyzję Wojewody wystąpiła również Fundacja "D". Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 71/12. Skarżąca ta również złożyła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji motywując go tym, że realizacja planowej inwestycji doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd przywrócenie stanu sprzed rozpoczęcia realizacji inwestycji nie będzie możliwe, bądź będzie wiązało się z ogromnymi trudnościami. Przy planowanych przez elektrownię środkach na jej budowę w wysokości 10 – 16 miliardów zł, objęciu inwestycją terenu 200 ha oraz wpływie na zdrowie i życie setek mieszkańców tego terenu, a także stanu okolicznych gruntów, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zapobiegłoby niebezpieczeństwu wyrządzenia nieodwracalnej szkody i bardzo poważnym skutkom. Według skarżącej, wniosek ten jest uzasadniony, albowiem planowana elektrownia będzie największą w Europie elektrownią węglową typu greenfield, czyli budowę od podstaw, beż żadnego zaplecza technicznego i niezbędnej infrastruktury, a dodatkowo będzie położona w gminie od lat typowo rolniczej.
Skarżąca stwierdziła nadto, że na obecnym etapie realizacji inwestycji inwestor podejmuje jedynie działania administracyjne przygotowujące inwestycję, a w konsekwencji nie zaangażował jeszcze takich środków finansowych, które w przypadku wstrzymania wykonania decyzji spowodowałyby straty. Wstrzymanie wykonania decyzji zapobiegnie także nieodwracalnym stratom w środowisku, a także negatywnemu wpływowi na zdrowie i życie mieszkańców, w tym tych, którzy bezzasadnie nie zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Ustosunkowując się do powyższego wniosku, inwestor w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r. wniósł o jego oddalenie bądź ewentualnie o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji w wysokości 1 680 000 zł w trybie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestor wskazał, że skarżąca nie podała przekonywującej argumentacji, która miałaby uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazał on na sprzeczność argumentacji skarżącej, która twierdzi, że inwestor nie zaangażował w inwestycję środków finansowych, a zatem nie poniesie żadnych strat w następstwie wstrzymania jej realizacji. Skoro inwestor nie rozpoczął żadnych robót budowlanych związanych bezpośrednio z budową elektrowni, zakwestionować należy zagrożenie spowodowania znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, skoro żadne konkretne działania nie zostały jeszcze na terenie przeznaczonym pod inwestycję podjęte.
Inwestor stanął na stanowisku, że skarżąca nie wykazała przesłanek z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do wniosku o uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, inwestor przytoczył tożsamą argumentacją jak w piśmie procesowym z dnia 30 marca 2012 r., dodatkowo wskazując, że ze względu na fundusz założycielski fundacji wynoszący 2 000 zł istnieje duże prawdopodobieństwo, że przy braku wyznaczenia kaucji skarżący nie będą w stanie zaspokoić roszczeń odszkodowawczych inwestora.
Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Sądowi z urzędu wiadomo, że przed tutejszym Sądem rozpatrywana była sprawa ze skargi R. J. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem przez R. J. odwołania od decyzji Starosty z dnia 15 lipca 2011, Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni węglowej w R. koło P. dla "B" Spółka z o.o. z siedzibą w W., a wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II S/Gd 57/12 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W toku tego postępowania, na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. pełnomocnik inwestora adw. J. G. wyjaśnił, że inwestycja nie jest obecnie realizowana i toczy się postępowanie o wyłonienie wykonawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Rozpatrując złożone przez skarżących wnioski i stosując kryteria przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wykonanie decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki. Planowana inwestycja jest inwestycją o bardzo dużym rozmiarze, jej realizacja niewątpliwie wiąże się z dokonaniem znacznych przekształceń przeznaczonego pod inwestycję terenu, znacznymi zmianami w środowisku oraz poniesieniem wysokich kosztów. Podniesione w złożonych wnioskach argumenty uznać należy zatem za przekonywujące. Skutki związane z ewentualnym przywróceniem stanu poprzedniego w przypadku zrealizowania takiej inwestycji niewątpliwie będą trudne do odwrócenia i wiązać się będą z poniesieniem znacznych nakładów. Realizacja inwestycji wywoła także daleko idące skutki w środowisku naturalnym, których odwrócenie wiązać się będzie z dużymi trudnościami.
Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wstrzymania decyzji przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uwzględnienia złożonych wniosków.
Sąd nie zastosował w niniejszej sprawie instytucji kaucji na zabezpieczenie, którą przewiduje art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2010 nr 243 poz. 1623). Wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji zostały złożone przez organizacje ekologiczne, występujące w celu ochrony środowiska naturalnego. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przeprowadzana była ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Artykuł 9 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U.UE.L.2005.124.4), zwanej konwencją z Aarhus, zapewnia dostęp do procedur sądowych lub innych procedur odwoławczych umożliwiających kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych naruszających przepisy prawa ochrony środowiska. Art. 9 ust. 4 tej konwencji stanowi, iż dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty.
Procedury zapewniające dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu kontroli działań ingerujących w środowisko, w tym wstrzymanie wykonania działania, w świetle postanowień konwencji winny być środkami niedyskryminującymi ze względu na koszty. Unormowanie to odnosi się m.in. do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Warunek złożenia wysokiej kaucji, żądanej przez inwestora jest niezgodny z unormowaniem art. 9 ust. 4 Konwencji z Aarhus, bowiem organizacja ekologiczne dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ze względu na wysokości kaucji mogłaby być faktycznie pozbawiona możliwości wnioskowania o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. (vide: M. Pchałek M. Behnke Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2009, Str. 219-221)
Jednocześnie wskazać należy poniesienie przez inwestora szkody w związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji w niniejszej sprawie uzależnione jest od czasu wstrzymania wykonania decyzji. Inwestor nie rozpoczął bowiem jeszcze robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zachowuje moc wyłącznie do daty wydania w sprawie wyroku. Skierowanie sprawy na rozprawę spowoduje jej rozstrzygnięcie w terminie około trzech miesięcy. Na obecnym etapie zaangażowania inwestora w proces budowlanych istnieje małe prawdopodobieństwo, że wydane postanowienie doprowadzi do powstania w tym okresie szkody po stronie inwestora. W związku z trwającą procedurą wyłonienia wykonawcy, inwestor prawdopodobnie nie rozpocznie robót przed tym terminem.
Natomiast w przypadku ewentualnego przedłużenia się postępowania, kwestia podjęcia realizacji inwestycji wyglądać może odmiennie. Stąd też fakt, iż inwestor aktualnie nie rozpoczął jeszcze robót budowalnych nie mógł przemawiać za oddaleniem złożonego wniosku.