Uzasadnienie
Decyzją z 6 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 25 stycznia 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana na wniosek M. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [..] położonej w obrębie K., gmina K., budynku mieszkalnego jednorodzinnego, woInostojącego.
Po przytoczeniu przepisów prawa regulujących zasady ustalania warunków zabudowy wskazało Kolegium, że w odniesieniu do działki, na której planowane jest przedsięwzięcie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym - z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, które polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Dalej Kolegium wskazało, że przepisem kluczowym w sprawie ustalania warunków zabudowy (statuującym m. in. zasadę "dobrego sąsiedztwa") jest art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r., poz.1945, dalej ustawa).
Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Podkreślił organ odwoławczy, że z przepisu art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że wystarczającym jest, aby tylko jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W celu ustalenia, czy przedsięwzięcie realizować będzie wspomnianą zasadę "dobrego sąsiedztwa" - zgodnie z art.64 ust. 1 w zw. z art.53 ust.3 tejże ustawy - właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:
- 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
- 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Podało Kolegium, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się - sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania - "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". W analizie tej zawarto m. in. następujące ustalenia: "Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Szerokość frontu działki nr [..] wynosi 18m (część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę). W związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki jednak nie mniej niż 50m: 18m x 3 = 54m. Granice obszaru analizowanego można by było poprowadzić w odległości 54m, jednakże zostały one wyznaczone z każdej strony tejże działki w odległości 300m.".
Świadczy to o poszerzeniu granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki nr [..], przy czym, jak zaznaczył organ odwoławczy, nie wskazano w "Analizie..." konkretnych okoliczności, które przemawiają za wyznaczeniem granic w taki sposób, czyli rozszerzeniem poza punkt wyjścia i to do 300m.
Omawiając kolejną kwestię, a mianowicie "kontynuację funkcji" przez planowane przedsięwzięcie (czego wymaga art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy) Kolegium zauważyło, że w "Analizie..." stwierdzono w tym zakresie: "Funkcja: w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki rolne, leśne, rzeka L. oraz działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, gospodarczymi, garażowymi. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, znajdująca się w obszarze analizowanym, na której przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co wnioskowana działka nr [..].". W rozpatrywanym przypadku "kontynuacja funkcji" zależna ma więc być od dostępu do drogi publicznej, a dokładniej rzecz ujmując - brak kontynuacji funkcji jest konsekwencją braku w obszarze analizowanym działki o tożsamej funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), "dostępnej z tej samej drogi publicznej" w rozumieniu art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W sprawie koniecznym jest w związku z tym uprzednie ustalenie, czy i ewentualnie jaki "dostęp do drogi publicznej" posiada sama działka [..], który to "dostęp do drogi publicznej" dla działki objętej inwestycją wymagany jest przez art.61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a następnie ustalenie czy działka "dostępna z tej samej drogi publicznej", położona w obszarze analizowanym wyznaczonym w zgodzie z 3 ust. 2 rozporządzenia, posiada funkcję, która jest tożsama z funkcją planowanego przedsięwzięcia. Dodano przy tym, że stosownie do art.2 pkt 14 ustawy, ilekroć w tej ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej", należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W "Analizie..." w zakresie "dostępu do drogi publicznej" samej działki nr [..] zawarto następujące ustalenia: "Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Inwestor w dniu 2 listopada 2017r. wskazał prawny dostęp do drogi publicznej tj. powiatowej położonej na dz. nr [..] poprzez działki [..]-[..]. Wskazane przez inwestora działki [..]-[..] służą jako dojazd do działek rolnych i nigdy nie służyły jako dojazd do działek budowlanych, ponadto droga ta jest drogą gruntową nieurządzoną.
Zgodnie z §14 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5m. Ponadto faktyczny dojazd odbywa się poprzez działkę rolną nr [..] stanowiącą własność osób prywatnych, działki rolne [..] i [..] stanowiące własność Skarbu Państwa (widoczny przebieg na mapie zasadniczej) oraz drogę leśną w terenach leśnych stanowiących własność Lasów Państwowych Nadleśnictwo - brak jest ustanowionych odpowiednich służebności gruntowych. Reasumując brak jest dostępu do drogi publicznej powiatowej co stanowi brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej.".
Powyższe ustalenia organ I instancji przywołał w uzasadnieniu swojej decyzji, formułując przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
Kolegium wyjaśniło, że nie wymaga się aby już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy istniał bezpośredni, rzeczywisty dostęp do drogi publicznej albo żeby wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, przez którą odbywa się dostęp do drogi publicznej (np. do nieruchomości w postaci drogi wewnętrznej), a przy tym, aby ta nieruchomość spełniała normy określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz.1422 ze zm.).
Natomiast w przypadku wydania decyzji pozytywnej, tj. ustalenia warunków zabudowy, w treści tej decyzji ustala się to jako jeden z warunków (jeśli wnioskodawca wskazuje potencjalny dostęp do drogi publiczne, a więc taki, któremu w dacie ustalania warunków zabudowy nie stoi na przeszkodzie jednoznaczna, ewidentna przeszkoda /np. ukształtowanie terenu).
W tak ustalonym stanie sprawy Kolegium podzieliło przekonanie organu I instancji o braku "dostępu do drogi publicznej" działki [..] (terenu planowanego przedsięwzięcia), przy czym powodem jest to, iż wskazane przez inwestora pośród ciągu działek mających się składać na "dostęp do drogi publicznej" działki nr [..] i nr [..], nie graniczą bezpośrednio ze sobą (dowody: wszystkie mapy znajdujące się w aktach). Innymi słowy pośród wskazywanych kolejno po sobie działek brak jest bezpośredniej granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..]. Pomiędzy tymi działkami położona jest bowiem działka nr [..], która w ewidencji gruntów kwalifikowana jest jako "Wp", który to symbol oznacza - stosownie do § 68 ust.4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200lr. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi". Ze względu na swój charakter - jest to po prostu rzeka, działka nr [..] nie może być elementem "dostępu do drogi publicznej".
Ze względu na swój charakter działka nr [..] stanowi swoistą przeszkodę w "dostępie do drogi publicznej". Tak więc wskazane przez inwestora działki nie tworzą ciągu komunikacyjnego w rozumieniu art.61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.2 pkt 14 ustawy, a więc nie tworzą "dostępu do drogi publicznej" dla działki nr [..] (terenu planowanego przedsięwzięcia).
Odnosząc się do argumentów odwołania zauważył organ odwoławczy, że skarżący nie wypowiada się w kwestii braku bezpośredniej granicy pomiędzy działkami nr [..] i nr [..] (a w piśmie datowanym na dzień 2 listopada 2017r.), pośród wyliczonych przez inwestora działek (które miałyby się składać na "dostęp do drogi publicznej") działka nr [..] nie została w ogóle wymieniona. Argumentacja podniesiona w odwołaniu pozostać więc musi bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W skardze na powyższą decyzję M.K. zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i przyjęcie w efekcie tego, iż wskazywany przez skarżącego dostęp do drogi publicznej, jest dostępem pozbawionym komunikacyjnej możliwości dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp taki zagwarantowany jest od szeregu lat i zostaje ogólnodostępnym dla każdego korzystającego z działki drogowej nr [..] kontynuowanej na działkach nr [..]-[..];
- b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 i §3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zebrania (względnie zlecenia zebrania) w całości niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, w efekcie czego niemożliwe było rozpatrzenie całości tego materiału, podczas gdy konieczności taka zaistniała wobec powzięcia przez organ (jakkolwiek niezasadnych w ocenie skarżącego wątpliwości) odnośnie braku komunikacyjnego połączenia pomiędzy działkami nr [..] i kolejnymi w kierunku działek nr [..] i [..], co czyniłoby możliwym zweryfikowanie tego, czy wskazywany przez skarżącego dostęp działki nr [..] do drogi publicznej w rzeczywistości istnieje;
- c) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że w związku z położeniem działki nr [..], brak jest dostępu działki [..] do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717), tj. z dnia 14 września 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro w efekcie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, doszedłby organ do wniosku, iż wynikający z definicji z art. 2 pkt 14 faktyczny dostęp do drogi publicznej istnieje;
- d) art. 138 § 2 i § 2a k.p.a - poprzez ich niezastosowanie przez organ II instancji i niezgodne z prawem powstrzymanie się organu od uchylenia w całości decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem tych przepisów prawa, które powinny być wzięte przez organ I instancji pod uwagę przy orzekaniu w sprawie
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 2 pkt 14 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, jego nieprawidłowe zastosowanie i w efekcie tego przyjęcie, że istnienie mostu nad działką [..], powszechnie dostępnego i tak wykorzystywanego, nie jest wystarczające dla przesądzenia, iż istnieje prawnie i funkcjonalnie zapewniona komunikacja w ciągu działek wskazywanych przez skarżącego,
- b) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wywiedzenie, jakoby w toku postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżący nie wykazał istnienie dostępu działki nr [..] do drogi publicznej.
Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całość poprzedzającej skarżoną decyzję, decyzji Wójta Gminy z 25 stycznia 2018 r.
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie - w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, dowodu z dokumentacji zdjęciowej mostu nad działką nr [..] oraz nagrania obrazującego rzeczywiste wykorzystanie tego odcinka drogi publicznej - na okoliczność istnienia bezpośredniego, funkcjonującego ogólnie dostępnego mostu nad działką nr [..] i legitymowania się przez skarżącego dostępem działki nr [..] do drogi publicznej
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje, że w omawianej sprawie, pominięto, że infrastruktura drogowa, zapewniająca komunikację istnieje, że nie istnieją żadne przeszkody w przekroczeniu rzeki, że działka nr [..] i dalsze połączone są mostem, a więc - wedle definicji prawnej zawartej w rozporządzeniu z dnia 30 maja 2000 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735) - budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji gospodarczej nad przeszkodą terenową, a w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. Nadmienia, że droga do której dostęp ma działka [..] (przedmiot WZ) składa się między innymi z działek [..]-[..] i ta droga wraz z istniejącym mostem stanowiła drogę dojazdową do poligonu wojskowego, z którego do lat 90-tych korzystały dwie jednostki wojskowe, które stacjonowały w K. Droga ta i most były utrzymywane w dobrym stanie, biorąc pod uwagę, że jeździł po nich ciężki sprzęt wojskowy.
Zarzucił skarżący, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wcale nie ustosunkował się do tego, że most na rzece w rzeczywistości istnieje oraz, że zapewnia on komunikację między działkami. Z tego wynikają zarzuty procesowe, sprowadzające się do tego, że zakresem sprawdzenia powinno być ustalenie, czy fakt, że działka [..] jest rzeką, wyłącza w rzeczywistości możliwość jej przekroczenia. Dalsze zarzuty materialne są efektem błędów w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwego zastosowania, wobec tych błędów przepisów prawa materialnego. Wadliwe są wnioski wysnute w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Niezasadne jest przy tym obarczanie skarżącego konsekwencją takiego, a nie innego wskazania dostępu do drogi publicznej. Organ przechodzi bowiem w tym zakresie do porządku nad faktem, że to po stronie organu leży nałożenie na wnioskującego warunków realizacji dostępu oraz to, że organ sam, z własnej inicjatywy winien rozpatrzyć te niezbędne dla decyzji warunki, o których wiedzę posiada z własnych zasobów, a po wtóre już sama działka nr [..] jest drogą publiczną. Zważywszy na tę okoliczność irrelewantne dla sprawy pozostaje to, czy posiadając dostęp do drogi publicznej w ulokowanej na działce nr [..] skarżący następnie pojedzie w prawo lub w lewo.
Mając na uwadze powyższe, w szczególności, zaś fakt, że działki [..] i [..] są połączone elementem infrastruktury drogowej w postaci mostu, uznać trzeba, w tym zakresie istnieje dostęp działki nr [..] do drogi publicznej. Co więcej, sama działka nr [..] jest działką drogową o takim przeznaczeniu w ewidencji gruntów, tak opisana na mapach stanowiących załączniki analizy przeprowadzonej przez Wójta Gminy, wobec czego już sam dostęp do tej działki jest wystarczający dla uznania, że działka [..] spełnia przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Następnie przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Poddana kontroli legalności w postępowaniu przed sądem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 listopada 2018 r. została wydana w oparciu o przepisy materialne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) zwanej dalej u.p.z.p. Utrzymano nią w mocy decyzję Wójta Gminy z 25 stycznia 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [..] położonej w obrębie K., gmina K. Organy obu instancji za przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy uznały brak spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz brak dostępu działki nr [..] do drogi publicznej w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a tym samym niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Z takim stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji zgadza się sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Badanie dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wypisów z ewidencji gruntów oraz treści wniosku skarżącego i składanych przez niego w toku postępowania pism, potwierdza prawidłowość stanowiska przyjętego przez SKO.
Odnosząc się zatem do kwestii zarówno braku "dobrego sąsiedztwa" jak i braku dostępności do drogi publicznej należy podkreślić, że zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty, jak również wynik analizy urbanistycznej. Z wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy (w piśmie z 2 listopada 2017 r.) dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [..] w obrębie K., gmina K., wynikało, że inwestor planował skomunikować działkę z drogą publiczną powiatową położoną na dz. nr [..] poprzez działki [..]-[..] i dalej [..]-[..].
Wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).
Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Z załączników graficznych do decyzji pierwszej instancji, ilustrujących położenie działki nr [..] względem działki nr [..] stanowiącej drogę powiatową wynika, że jego działka poprzez szereg działek posiada faktyczną dostępność do drogi publicznej. Wyjaśnić jednak należy, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze wewnętrznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do drogi publicznej. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość zgodnego z prawem dojścia i dojazdu do działki.
Jednak w rozpoznawanej sprawie wskazane przez skarżącego skomunikowanie działki nr [..] nie miało mieć charakteru bezpośredniego, ale miało odbywać się pośrednio, poprzez wymienione przez niego nieruchomości do drogi powiatowej działki nr [..].
W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.
Z definicji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 419/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą drogi wewnętrznej). Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, LEX nr 513842, tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Uzyskanie stosownego uzgodnienia spoczywa na podmiocie, który wystąpił o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd w składzie orzekającym opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej.
Z danych z ewidencji gruntów wynika, że działki nr [..]-[..] stanowią działki drogowe należące do Gminy. Działka nr [..] stanowi grunt Skarbu Państwa i także jest drogą. Z pewnością w ciągu wskazywanego przez inwestora ciągu komunikacyjnego konieczne jest przekroczenie także działki nr [..], która nie została wymieniona przez inwestora. Powoduje to brak ciągłości w dojeździe. Działka nr [..] stanowi własność Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W skardze pełnomocnik skarżącego wskazał, że nad działką [..] istnieje most, ogólnodostępny, poprzez który istnieje komunikacja z działką na której planuje inwestycje, jednak bezsprzecznie brak jest zgody właściciela na korzystanie z jego działki jako gwarantującej dojazd, sam brak sprzeciwu a nawet urządzenie mostu nie oznacza prawnego dostępu do działki jako dojazdu. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że wskazany przez inwestora sposób skomunikowania działki nr [..] wiąże organy uprawnione do orzekania w sprawie warunków zabudowy, co czyni je nieuprawnionymi do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych.
Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszego wniosku o warunki zabudowy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wskazywany przez inwestora dostęp działki do drogi w istocie tego dostępu faktycznie nie zapewnia. Należy mieć także na uwadze, że działki drogowe wymienione przez skarżącego stanowią drogi niegwarantujące spełnienia wymogów drogi jaka wedle przepisów winna zapewniać dojazd, dojście do działek budowlanych. Na podstawie wyników analizy i map zawartych w aktach sprawy orzekające w sprawie organy dokonały oceny, że warunek dostępu do drogi nie został spełniony, bowiem do działki nie poprowadzono dojazdu ani też wymaganej przepisami szerokości dojścia. Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) stanowi bowiem, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. działki drogowe, które inwestor wskazał jako realizujące warunek dostępu działki do drogi, bowiem miejscami ma szerokość poniżej wymaganych 3 m.
Organ przystępując do badania, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, winien dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę i który jest dostępny z tej samej drogi publicznej, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak natomiast na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Zabudowa istniejąca musi znajdować się na działce sąsiedniej, którą należy rozumieć w sposób szeroki przy uwzględnieniu wymogów ładu urbanistycznego. Oznacza to, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie musi bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Za działkę sąsiednią należy również uznać nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, LEX nr 1559908).
W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczono znacznie szerzej niż trzykrotna szerokość frontu działki, zgodnie z zasadami wynikającymi z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), co nie jest zresztą przedmiotem sporu. Na tej podstawie organy doszły do wniosku, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, z którą skomunikowanie działki nr [..] zaplanował inwestor, nie ma jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić model porównawczy do określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przede wszystkim dla kontynuacji funkcji. Wzdłuż wskazanych dróg wewnętrznych w sąsiedztwie działki nr [..] nie ma żadnych zabudowań kubaturowych, a tereny sąsiadujące spełniają przede wszystkim funkcje rolne i leśne.
Natomiast zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza zlokalizowana w obszarze analizowanym ma dostęp do innej drogi publicznej, przez którą inwestor nie zaplanował skomunikowania działki nr [..] dla potrzeb planowanej zabudowy. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji dostępnych z tej samej drogi uniemożliwiał zadośćuczynienie wymogowi zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest uzależnienie zmian w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
W takiej sytuacji należało zaakceptować zaskarżone rozstrzygnięcie SKO i przyjąć za prawidłową odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji również z powodu braku spełnionego warunku dostępności do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji mieszkalnej na działkach dostępnych z tej samej drogi. Tylko łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p. uzasadnia ustalenia warunków zabudowy inwestycji. W konsekwencji niespełnienie chociażby jednego z nich uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie zabrakło spełnienia dwóch przesłanek, jednej wynikającej z braku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1) i drugiej – braku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2).
Z tych względów nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionej w niej przepisów prawa materialnego.
Sąd odmówił też zasadności zarzutom procesowym skargi, nie dostrzegł bowiem uchybień przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy, z mocy ustawy uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, w sposób prawidłowy i w ramach przyznanych kompetencji dokonał ponownie analizy ujawnionych okoliczności sprawy, ustalił stan faktyczny i dokonał subsumpcji przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stosownie do poczynionych ustaleń. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302), oddalił skargę jako bezzasadną.