Uzasadnienie
Pan I. L. wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania garażu z przeznaczeniem na lokal handlowy na działce nr [...] przy ulicy G. w C. wraz z budową urządzeń z tym związanych.
Burmistrz Miasta decyzją z dnia 20 maja 2009 r., na podstawie art. 104 K.p.a., art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej U.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania garażu z przeznaczeniem na lokal handlowy na działce nr [...] przy ulicy G. w C. wraz z budową urządzeń z tym związanych.
W uzasadnieniu decyzji podano, że na terenie działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś teren położony w granicach obszaru analizowanego przeznaczony jest pod mieszkalnictwo i usługi. Natomiast z przeprowadzonej "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że wnioskowane zamierzenie, będące kontynuacją funkcji mieszkalno – usługowej zlokalizowanej w sąsiedztwie spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 U.p.z.p.. Organ pierwszej instancji podniósł również, planowane zamierzenie że uzyskało akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. N. wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji narusza jego prawo własności działki nr [...], gdyż inwestycja planowana na sąsiedniej działce nr [...] przekracza swoimi wymiarami granice tej działki. Odwołujący się zarzucił też, że interweniował w tej sprawie u I. L. – właściciela działki nr [...] oraz w siedzibie organu, lecz jego uwagi zostały zignorowane. Na potwierdzenie swojego stanowska W. N. załączył kserokopie korespondencji, domagając się równocześnie zaprzestania naruszania jego prawa własności. Zarzucił także, że budynki znajdujące się na działce nr [...] są samowolą budowlaną, co łatwo ustalić w oparciu o dokumentację znajdującą się w posiadaniu organu pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2009r., na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 2 i art. 61 ust. 1 U.p.z.p., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz § 3 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 U.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy można wydać w przypadku, gdy spełnione są łącznie warunki:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ podał też, że na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) uprawniona osoba (architekt) sporządziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 U.p.z.p., jak również przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ze sporządzonej analizy wynikało jednoznacznie, że planowana zmiana zagospodarowania terenu spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 U.p.z.p.
Kolegium podniosło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, bowiem zgodnie z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi ona prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a ponadto może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uwarunkowane uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, czy tez nieruchomości sąsiednich, a zatem problem uprawnień właściciela do terenu nie ma w postępowaniu o ustalenie takich warunków żadnego znaczenia. Następnym etapem procesu inwestycyjnego będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, jednakże sprawy te nie należą do właściwości organu odwoławczego. Organ dodał też, że to w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę odwołujący się będzie miał prawo kwestionować warunki techniczne powstających obiektów i zgłaszać swoje zastrzeżenia.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ stwierdził, że poruszone tam kwestie dotyczące naruszenia posiadania nieruchomości stanowiącej własność W. N. należą do kompetencji sądów powszechnych.
W skardze na powyższą decyzję W. N. zarzucił organom obu instancji zaniechanie zbadania, że zabudowa działki nr [...] objętej zaskarżoną decyzją stanowi samowolę budowlaną od lat przekraczającą obszar działki nr [...] i naruszającą tym samym jego własność. Dodatkowo skarżący zarzucił I. L. przywłaszczenie sobie części działki nr [...], na której wcześniej znajdował się śmietnik przez nieżyjącego już wcześniejszego właściciela działki nr [...], czego dowodzi załączona przez skarżącego dokumentacja graficzna i pomiar geodezyjny dokonany na jego zlecenie.
W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że samowola budowlana nie wstrzymuje możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy Także zawłaszczenie przez sąsiada nieruchomości skarżącego nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy, może być natomiast podstawą do roszczenia o zwrot nieruchomości lub o odszkodowanie w postępowaniu cywilnym. Organ podał też, że prawo do dysponowania nieruchomością jest istotnym elementem w procesie uzyskania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż wskazano w jej uzasadnieniu.
Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynika, że będący stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym A. G. zmarł w dniu 21 kwietnia 2009 r., to jest po wszczęciu postępowania administracyjnego. Organy obu instancji, uznając wskazaną wyżej osobę za stronę w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 K.p.a., stronami w sprawie. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania administracyjnego jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..
W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, wbrew przepisom art. 10 § 1 K.p.a., nie brali udziału następcy prawni A. G., zmarłego w trakcie postępowania, który został uznany przez organ pierwszej instancji za stronę w tymże postępowaniu. W konsekwencji, o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Uchybienia powyższe nie zostały również uwzględnione przez organ odwoławczy.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. stanowią, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Stwierdzenie powyższego uchybienia upoważniało Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a..
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił w punkcie drugim sentencji wyroku, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane. Orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego zostało wydane na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a..