Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2006 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 roku Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) nakazał J. i M. B. dostarczyć do siedziby Inspektoratu, w terminie do dnia 14 sierpnia 2006 roku, projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. Ś. J. [...] w W., uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dot. projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Uzasadniając decyzję organ podał, że działając z urzędu w dniu 22 marca 2006 roku przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. Ś. J. [...] w W. W wyniku kontroli stwierdzono, iż na wyżej wymienionej nieruchomości realizowany jest budynek mieszkalny w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 grudnia 2001 roku nr [...] dotyczącą wydania pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku, jego rekompozycję i rozbudowę. Dotychczas zrealizowano część obiektu: etap 1 - budynek rekonstruowany. Do wykonania pozostał etap 2 - projektowana dobudowa, etap 3 - budynek garażowo-gospodarczy, plac z kontenerem na śmieci, droga z placem dojazdowym. Na tamten czas wykonany obiekt był w stanie surowym otwartym, z wykonanymi tynkami zewnętrznymi, pokryciem dachu dachówką, wykonaniem części instalacji wewnętrznych. Obiekt został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - odstępstwo polegało na podwyż-szeniu budynku o 50 cm.
Organ powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa wart. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Postanowienie, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nakazujące wstrzymanie J. i M. B. prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym organ wydał w dniu 11 maja 2006 roku.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wywiódł Miejski Konserwator Zabytków w W. wnosząc na podstawie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchylenie powołanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu pisma wskazał, iż w zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił konieczności uzgodnienia dokumentacji zamiennej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co wnika z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 03 Nr 207, poz. 2016 ze zm.): "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków."
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia 22 sierpnia 2006 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U.Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art.127 § 1 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Miejski Konserwator Zabytków, reprezentujący organ administracji publicznej, nie jest stroną postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrwalony pogląd, że podstawę procesowej legitymacji strony stanowi przepis prawa materialnego, który określa, że istnieje interes prawny lub obowiązek prawny. Nieodłączną cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest okoliczność, iż znajduje on oparcie w przepisach tego prawa. Tak więc, jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji publicznej w sferze regulowanej przepisami Prawa budowlanego, to żądanie takie może być skuteczne o tyle, o ile znajduje umocowanie w jego normach.
W postępowaniu w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę stronami są, analogicznie jak w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane): inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, Miejski Konserwator Zabytków w W. nie posiada atrybutu strony w omawianym postępo-waniu i tym samym nie dysponuje tytułem prawnym do podważania decyzji, która nie jest adresowana do niego jako strony w znaczeniu prawa materialnego.
Miejski Konserwator Zabytków w W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu drugiej instancji w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że nieruchomość położona przy ul. ś. J. [...] w W. jest objęta ochroną konserwatorską w trybie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 roku na podstawie konserwatorskiej decyzji urbanistycznej dla Miasta W. z 1979 r. nr rej. [...]. Miejski Konserwator Zabytków działający na podstawie porozumienia miedzy Wojewodą a Gminą Miasta W. z dnia 20 stycznia 2004 r., którego tekst został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewody Pomorskiego nr 12 z 2004 r. poz. 249 - sprawuje m.in. nadzór nad prawidłowością prowadzonych robót budowlanych i innych działań przy zabytkach (art. 91 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków). Ma on również obowiązek zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków). Stąd też ma interes i obowiązek prawny uzasadniający uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do treści skargi organ wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków w W. uczestniczył w postępowaniu nie jako strona, lecz jako organ administracji publicznej uprawniony w zakresie uzgadniania projektu budowlanego w granicach swojej właściwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skargę Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. należało odrzucić.
W niniejszej sprawie Miejski Konserwator Zabytków w W. wniósł skargę wskazując, iż ma interes i obowiązek prawny uzasadniający uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.
W myśl art. 50 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ z którym podejmowane jest w współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku (spoczywającego na obu podmiotach współdziałających), nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie, wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. Organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma żadnych jego uprawnień (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93, Wokanda 1994 r. Nr 6, s. 34). Organ współdziałający, którego stanowisko nie zostało uwzględnione w treści decyzji wydanej w sprawie, nie może ani wnieść odwołania od takiej decyzji, ani też skargi do do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ustępie 3 omawianego przepisu wskazano, iż w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W przedmiotowej sprawie zachodzi brak legitymacji skargowej skutkujący odrzuceniem skargi z powodu jej niedopuszczalności. Brak jest bowiem podstaw do przyznania organowi administracji publicznej, jakim jest Miejski Konserwator Zabytków w W., legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie, w której temu organowi powierzone zostało orzekanie (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX 171164).
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.