Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 6 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 59/20

Uzasadnienie

B. W. i Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 listopada 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 11 czerwca 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki nr [..] położonej w B. gmina W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek D. i B. W. oraz L. W. decyzją Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r., nr [..] zatwierdzono podział działki nr [..] położonej w B., gmina W. W wyniku decyzji wydzielono m.in. działkę nr [..] z przeznaczeniem pod drogę, a w pkt 2 stwierdzono, że po uprawomocnieniu się decyzji działka nr [..] – droga o powierzchni 0,1974 ha – przechodzi na własność Gminy– bez odszkodowania.

Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. L. W. oraz B. W. wnieśli do Starosty o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki drogowej nr [..]. Pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że skierowane do Wójta Gminy dnia 26 października 2017 r. zaproszenie do negocjacji, pozostało bez odpowiedzi.

W toku postępowania Gmina w pismach z dnia 17 kwietnia 2018 r. i z dnia 29 maja 2018 r. przedstawiła swoje stanowisko podnosząc, że roszczenie odszkodowawcze przedawnia się z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne. Według gminy w niniejszej sprawie doszło między stronami do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej kwestii odszkodowania poprzez zrzeczenie się wynagrodzenia przez uprawnionych, co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie jako bezprzedmiotowego.

Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając zażalenie postanowieniem z dnia 2 stycznia 2019 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że w dniu 11 stycznia 2018 r. zmarła L. W., po której spadek nabyli Z. K. (w 1/2) oraz B.W. (w 1/2). W konsekwencji Starosta winien wziąć pod uwagę, że wniosek został złożony przez dwóch z trzech byłych współwłaścicieli, a więc rozstrzygnięcie powinno dotyczyć jedynie ich udziałów.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [..]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po śmierci L. W. – współwłaścicielki działki nr [..] w dacie podziału spadek po niej nabyli Z. K. i B. W. W oparciu o informację z rejestru mieszkańców ustalono również, że pomiędzy D. i B. małżonkami W. ustala wspólność majątkowa małżeńska, a zatem wniosek o odszkodowanie odnosi się do B.W. w udziale ½ części oraz do Z. K. w udziale ¼ części. Starosta wskazał, że w decyzji podziałowej z 1995 r. znajduje się stwierdzenie: "działka nr [..] – droga o powierzchni 0,1974 ha przechodzi na własność Gminy bez odszkodowania".

Ponadto, na decyzji znajduje się oświadczenie wnioskodawców o treści: "Jesteśmy zgodni co do danej decyzji, nie będziemy się odwoływali", obok zaś jest odręcznie napisana data – 1.06.95 r. i miejscowość - W. Z powyższego Starosta wywiódł, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, a wnioskodawcy przekazali nieodpłatnie przedmiotową działką na rzecz gminy zrzekając się tym samym wierzytelności przyszłej. Starosta uznał bowiem, że oświadczenie wnioskodawców złożone na decyzji zatwierdzającej podział stanowiło wyraz uzgodnienia kwestii odszkodowania poprzez nieodpłatne przekazanie działki, do którego doszło pomiędzy nimi a organem. W tej sytuacji Starosta stwierdził, że postępowanie w sprawie odszkodowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. W. i Z. K. kwestionując ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 9 września 2019 r. pełnomocnik skarżących wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2019 r. na okoliczność, że decyzja Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r., nr [..] jest w części nieważna, a to w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej – działki nr [..] bez odszkodowania (pkt 2 decyzji).

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 27 listopada 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ potwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że podział przedmiotowej nieruchomości w 1995 r. doprowadził do wydzielenia działki pod ulicę a własność tej działki przeszła na Gminę, co stanowiłoby podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Jednakże należy podkreślić, że żadna ze stron nie zakwestionowała przed sądem powszechnym ważności czynności prawnej, jaką było zrzeczenie się przez wnioskodawców odszkodowania, zatem Wojewoda był zobligowany do uwzględnienia skutków prawnych tego oświadczenia mających znaczenie dla niniejszego postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że zrzeczenie się z pewnością nastąpiło przed wydaniem decyzji podziałowej, ponieważ znalazło ono odzwierciedlenie w jej treści, a z projektu można było odczytać, że przedmiotowa działka zostanie przeznaczona pod drogę.

Dodatkowo byli współwłaściciele po zapoznaniu się z decyzją złożyli oświadczenie, iż akceptują jej treść i nie będą składać odwołania. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda uznał za trafny pogląd, że skuteczne zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe przed dniem, w którym decyzja podziałowa staje się ostateczna, nawet przed dniem wydania decyzji podziałowej. Wojewoda podkreślił, iż rolą organów administracji publicznej nie jest wchodzenie w kompetencję sądów powszechnych i wyjaśnianie okoliczności zrzeczenia się, lecz jedynie sprawdzenie, czy zrzeczenie takie miało miejsce. A zatem w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., która ma zastosowanie do stanów sprzed jej wejścia w życie, brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie wobec oświadczenia wówczas współwłaścicieli działki o zrzeczeniu się odszkodowania.

Odnosząc się do wniosku dowodowego pełnomocnika odwołujących organ wyjaśnił, że z dostępnych mu informacji od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2019 r. wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem w obiegu prawnym nadal funkcjonuje decyzja Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r. w takiej formie w jakiej stała się ostateczna w dniu 1 czerwca 1995 r.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. W. i Z. K. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:
2. 1.1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejsze sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania,
3. 1.2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu,
4. 1.3. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu złożonych przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r. wniosków dowodowych i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,
5. 1.4. art. 76a § 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie, i niewezwanie Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych we wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r., mimo, iż było to uzasadnione okolicznościami sprawy,
6. 1.5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest pominięcie faktu, iż decyzja Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r., nr [..], jest dotknięta nieważnością w zakresie, w jakim orzeka ona o przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., gmina W., działka o nr ewidencyjnych [..] o powierzchni 1.974 m2 bez odszkodowania,
7. 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że:
8. 2.1. w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia skutkujące definitywną i nieodwołalną utratą przez skarżących prawa do odszkodowania należnego im z tytułu dokonanego wywłaszczenia działki nr [..],
9. 2.2. w niniejszej sprawie doszło do złożenia oświadczenia o zamiarze przekazania na rzecz gminy własności działki nr [..],
10. 3. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:
11. 3.1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), dalej zwana u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy,
12. 3.2. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna,
13. 3.3. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), zwana dalej u.g.g., poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż wzmianka widniejąca na decyzji Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości,
14. 3.4. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż wzmianka widniejąca na decyzji Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,
15. 3.5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 i art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż wzmianka widniejąca na decyzji Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo że literalna treść tej deklaracji wskazuje jedynie tyle, że strony zrzekają się prawa do złożenia odwołania od tej decyzji,
16. 3.6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, że niewątpliwym jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości (działka nr [..] została wywłaszczona na rzecz Gminy) bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, co uzasadnione jest nakładem pracy pełnomocnika skarżących.

W skardze podniesiono także, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2019 r. stała się ostateczna wobec postanowienia tego organu z dnia 29 listopada 2019 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w całokształcie jej zarzutów.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 pkt 1). Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 27 listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 11 czerwca 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz B. W. w udziale ½ części i Z. K. w udziale ¼ części za pozbawienie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w B., gmina W. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z dnia 30 maja 1995 r., nr [..], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B. stanowiącej działkę nr [..], w wyniku którego powstały działki od nr [..] do nr [..] (pkt 1). W pkt 2 decyzji stwierdzono, że po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji – działka nr [..] – droga o powierzchni 0,1974 ha przechodzi na własność Gminy– bez odszkodowania. Na decyzji odnotowano oświadczenie wnioskodawców – współwłaścicieli dzielonej nieruchomości o następującej treści; "Jesteśmy zgodni co do danej decyzji, nie będziemy się odwoływać".

Oświadczenie to opatrzono datą "1.06.95" i podpisami współwłaścicieli – B. W., D. W. i L. W. Organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, że przed wydaniem decyzji o podziale doszło do zrzeczenia się przez współwłaścicieli prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą wskutek podziału o nr [..] przeznaczoną pod ulicę, która z mocy prawa po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu podziału przeszła na własność Gminy. Okoliczność tą bowiem potwierdzała, zdaniem organów, treść pkt 2 decyzji oraz oświadczenie współwłaścicieli odnotowane na decyzji. Zrzeczenie zaś uprawniało do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, albowiem kwestia odszkodowania została już uregulowana na drodze porozumienia o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy współwłaścicielami a orzekającym o podziale organem.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że stanowisko organów obu instancji jest nieprawidłowe i stanowi wynik naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczącego gromadzenia dowodów oraz ich oceny, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do wadliwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżący żądali wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przeznaczoną pod ulicę, a przejętą na własność przez gminę z mocy prawa, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), zwanej dalej u.g.g.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący zostali pozbawieni własności działki nr [..], która z mocy prawa stała się własnością Gminy, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Bezspornie, skarżący nie otrzymali za wskazaną działkę odszkodowania, a zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie zatwierdzenia podziału, jak i w dacie rozpoznawania wniosku o odszkodowanie, powinni byli je uzyskać jako należny ekwiwalent za utracone prawo własności. Obowiązujący w dacie zatwierdzania podziału przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji stanie prawnym podstawą prawną odszkodowania jest przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., będący odpowiednikiem regulacji obowiązujących w dniu wydania decyzji podziałowej. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że zarówno w dacie wywłaszczenia skarżących z działki nr [..], jak i w dacie ubiegania się przez nich o odszkodowanie za tą nieruchomość przepisy przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty.

Wskazać jednocześnie należy, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Zgodnie z powołaną regulacją tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 30 sierpnia 1995 r. Jednak również na gruncie przepisów u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g. w pierwotnym brzmieniu). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843), stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 u.g.g.

Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1 u.g.g.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Dopuszczalność negocjacji w przedmiocie odszkodowania na gruncie przepisów u.g.g. dopuścił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1966/97, LEX nr 48689. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd o dopuszczalności prowadzenia rokowań w zakresie odszkodowania na podstawie przepisów u.g.g., które mogły zakończyć się porozumieniem o charakterze cywilnym.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżących może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513) analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania.

Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego, dalej k.c.) przywołując orzecznictwo sądów, w których uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Sąd Najwyższy nawiązał wprost do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, opierając się na wynikającej z art. 508 k.c., instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje.

W niniejszej sprawie o możliwości prowadzania postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie przesądzała odpowiedź na pytanie, czy doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania pomiędzy współwłaścicielami działki nr [..] a organem przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

Organy obu instancji uznały, że doszło do takiego zrzeczenia się przez współwłaścicieli prawa do odszkodowania, a oświadczenie w tym przedmiocie musiało zostać złożone przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Ustalenie to organy oparły na treści pkt 2 decyzji podziałowej, w której stwierdzono przejście działki nr [..] na własność Gminy bez odszkodowania. Zdaniem organów, składając w dniu 1 czerwca 1995 r oświadczenie umieszczone na decyzji podziałowej o treści: "Jesteśmy zgodni co do danej decyzji, nie będziemy się odwoływali" współwłaściciele potwierdzili pisemnie akceptację decyzji w pkt 2 stanowiącym wyraz wcześniejszego zrzeczenia się prawa do odszkodowania.

Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach uzgodnienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie zostało prawidłowo zweryfikowane. Orzekające organy nie przeprowadziły bowiem w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego, które dostarczyłoby niezbędnych dowodów potwierdzających tezę organów o zrzeczeniu się odszkodowania przez skarżących.

Należy zauważyć, że organy obu instancji wyszły z prawidłowego założenia, że akt zrzeczenia się podmiotu uprawnionego prawa do odszkodowania, oparty jest na cywilnoprawnej instytucji zwolnienia z długu i jako taki wymaga konsensu z organem zobowiązanym do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zwolnienie z długu stanowi bowiem umowę pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem, będącą wyrazem prawa obu stron stosunku prawnego do decydowania w granicach prawa o jego bycie prawnym. Elementem konstrukcyjnym umowy o zwolnienie z długu są zatem zgodne oświadczania woli obu stron, wyrażające wolę dokonania tej czynności prawnej. W każdym razie oświadczenie woli musi dla swojej skuteczności być złożone drugiej stronie, która z kolei powinna wyrazić wolę jego przyjęcia. Oświadczenia mogą być złożone równocześnie lub też mogą być złożone w różnych terminach.

Organy uznały treść pkt 2 decyzji zatwierdzającej podział, potwierdzającą przejęcie na własność gminy działki nr [..] bez odszkodowania, za wyraz następczego przyjęcia przez organ – dłużnika oświadczenia współwłaścicieli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, które miało być zostało złożone przed jej wydaniem.

W aktach niniejszej sprawy nie ma jednak oświadczenia współwłaścicieli działki nr [..] o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za działkę, która miała zostać wydzielona na cele drogowe. Co więcej w aktach nie ma również żadnego innego dokumentu prywatnego lub urzędowego, który stanowiłby dowód na to, że wnioskodawcy w istocie złożyli oświadczenie woli określonej treści koniecznej do zawarcia umowy o zwolnienie z długu w zakresie dotyczącym zrzeczenia się w całości prawa do odszkodowania. Znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek współwłaścicieli z dnia 18 maja 1995 r. o zatwierdzenie podziału działki nr [..], powołujący się na projekt podziału sporządzony przez uprawniony podmiot i uzgodniony, nie zawiera żadnego oświadczenia odnoszącego się do kwestii odszkodowania za działkę o przeznaczeniu drogowym, która w wyniku projektowanego podziału miała przejść na własność gminy.

Natomiast fakt powołania się we wniosku o zatwierdzenie podziału na projekt podziału świadczy o tym, że wnioskodawcy mieli wiedzę odnośnie danych identyfikujących mającą powstać działkę drogową, w tym o jej nowym numerze ewidencyjnym i powierzchni. Przyszły obowiązek świadczenia był zatem dostatecznie sprecyzowany, co przecież nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zostało złożone oświadczenie woli określonej treści.

Organy obu instancji nie ustaliły w niniejszej sprawie, kiedy miało dojść do złożenia oświadczenia woli o zwolnieniu z długu i w jakiej formie takie zwolnienie zostało dokonane. O ile w aktach sprawy brakuje dokumentu prywatnego będącego bezpośrednim dowodem złożenia przez uprawnionych oświadczenia woli, to organy nie sięgnęły do innych środków dowodowych, opierając się w istocie na domniemaniu faktycznym wywodzonym z przeświadczenia o motywach, jakimi miał się kierować organ formułując taką, a nie inną treść decyzji podziałowej w punkcie 2. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze brak dokumentu prywatnego, którego treść obejmowałaby oświadczenie woli uprawnionych oraz stanowiska samych wnioskodawców, kwestionujących w istocie złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania w sprawie, organy powinny sięgnąć do wszystkich możliwych dowodów w celu ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Z treści art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy nie skorzystały z możliwości przewidzianej w art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji państwowej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Pomimo tego, że dowód z przesłuchania stron ma charakter posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności, co wynika z tego, że źródłem informacyjnym jest w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w sprawie, to jednak ustawodawca przewidział okoliczności, które uzasadniają przeprowadzenie takiego dowodu. W sytuacji, gdy przepisy nie stawiają wymagań formalnych dotyczących umowy zwolnienia z długu i możliwe jest zawarcie jej także ustnie, organ winien był rozważyć możliwość skorzystania z przesłuchania świadków, w tym pracowników organu, bądź z przesłuchania stron.

Dopiero odpowiednio zgromadzony materiał dowodowy pozwalałby na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym usunięcie stwierdzonych wątpliwości, względnie zastosowanie regulacji z art. 81a k.p.a.

W ocenie Sądu, szczegółowego wyjaśniania wymaga kontekst złożenia oraz znaczenie oświadczenia współwłaścicieli odnotowanego na decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..]. Z dosłownej treści tego oświadczenia nie wynika, ażeby miało ono należeć do sfery stosunków cywilnoprawnych, w szczególności, aby miało stanowić oświadczenie woli dotyczące zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Oświadczenie wyraża wyłącznie akceptację treść decyzji oraz brak woli składania odwołania. Sformułowanie wskazuje, że odnosi się ono do kwestii procesowych, którego skutki nie rozciągają się na sferę czynności materialnoprawnych. Przedmiot jak i skutek oświadczeń procesowych, nie wykraczają poza granice postępowania. Oceniając tego rodzaju oświadczenie w świetle przepisów k.p.a. obowiązujących w dacie jego złożenia dojść należy do wniosku, że nie mogło ono wywołać skutków procesowych sugerowanych ich literalnym brzmieniem.

Wówczas bowiem przepisy k.p.a. regulujące odwołania nie przewidywały możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, jak to ma miejsce w aktualnie obowiązującym art. 127a k.p.a. W tych okolicznościach nieuprawnione jest wnioskowanie, że ogólnie wyrażana akceptacja decyzji jako aktu administracyjnego stanowi oświadczenie dotyczące zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Stosownie do przepisów dotyczących oświadczeń woli składanych w obrocie cywilnym (art. 65 § 1 k.c.) oświadczenie woli należy "tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje". Bez ustalenia zatem okoliczności jego złożenia, celu oraz zamiaru osób składających, nie można tłumaczyć adnotacji jako potwierdzenia zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Sam wyraz akceptacji decyzji musi uwzględniać to, że zasadnicza, prawnokształtująca treść decyzji podziałowej, zawarta została w pkt 1 stanowiącym o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] na nowe działki o wskazanych numerach ewidencyjnych.

Natomiast pkt 2 decyzji zawiera wyłącznie zapisy o charakterze informacyjnym, nie wprowadzające żadnych zmian w sferze prawnej adresatów, a co najwyżej potwierdzające zdarzenia relewantne prawnie, które miały już miejsce wcześniej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g. grunty wydzielone pod budowę ulic przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne z mocy samego prawa. W tej sytuacji zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie mogłoby nawet posłużyć do oceny oświadczenia woli współwłaścicieli o zrzeczeniu, gdyby takie zostało w sprawie złożone, albowiem decyzja administracyjna wydana po doręczeniu oświadczania woli nie należy do okoliczności, które w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 65 § 1 k.c.) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki. Podkreślić należy, że zawarcie w treści decyzji administracyjnej tego typu rozstrzygnięcia odwołującego się do wcześniejszych oświadczeń wnioskodawców nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

W tej sytuacji, Sąd rozważając wpływ przedłożonej przez skarżących jako dowód w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2019 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 30 maja 1995 r. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Gminy działki nr [..] bez odszkodowania, stwierdził, że pozostaje ona bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Sąd z urzędu posiada wiedzę, że w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 111/20 ze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2019 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją własną organu z dnia 30 sierpnia 2019 r., tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020 r., uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok ten nie jest prawomocny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do przedwczesnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania, albowiem organy nie ustaliły najistotniejszej dla wszczęcia i procedowania w tej sprawie okoliczności, a mianowicie czy pomiędzy współwłaścicielami a organem doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania przy zastosowaniu regulacji właściwych stosunkom cywilnym. Organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poczyniły ustalenia faktyczne, które nie dawały podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i doprowadziły do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. u.g.n.

Biorąc pod uwagę zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, określoną w art. 81a k.p.a., Sąd nie mógł zaakceptować poczynionych przez organy w niniejszej sprawie ustaleń opartych wyłącznie na niepotwierdzonych dowodami przypuszczeniach.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 11 czerwca 2019 r. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji będzie ponownie zobowiązany do rozpoznania sprawy z wniosku o odszkodowania za przejęcie działki nr [..], kierując się oceną prawną oraz wytycznymi co do toku postępowania sformułowanymi w niniejszym uzasadnieniu. Organy procedując ponownie przede wszystkim zobowiązane będą do powtórzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania, czy doszło pomiędzy współwłaścicielami dzielonej działki a organem do uzgodnienia kwestii odszkodowania za przejętą działkę drogową, które eliminowałoby możliwość ustalenia odszkodowania w odpowiedzi na wniosek skarżących.

Sąd zwraca przy tym uwagę na potrzebę posługiwania się aktualną numeracją ewidencyjną działki drogowej, albowiem z akt sprawy wynika, że działka nr [..] wskutek zmian ewidencyjnych otrzymała numer [..], czemu żaden z orzekających organów nie dał wyrazu w decyzjach.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł. Sąd na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej Z. K. reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które obok opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej opłaty, albowiem zgodnie z § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.s.a.