Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. K. od decyzji Wójta Gminy z 28 maja 2018 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z magazynem wysokiego składowania na terenie działki nr [..] w miejscowości P., gmina Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja doręczona została zarówno stronie postępowania R. K., na adres zamieszkania, w dniu 6 czerwca 2018r., jak i pełnomocnikowi strony, na wskazany przez niego adres do korespondencji, w dniu 22 czerwca 2018r..
Podkreśliło Kolegium, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika doręczenie pism, w tym decyzji, bezpośrednio stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma znaczenie jedynie informacyjne i co do zasady nie otwiera terminu do wniesienia środka zaskarżenia; decyzja wywołuje skutki prawne z chwilą jej doręczenia pełnomocnikowi, a termin do złożenia odwołania prze stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1166/17, WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017r. sygn. akt VII SA/ Wa 1131/16, WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2017r. sygn. akt II SA/Rz 74/17).
Jednym ze skutków prawnych doręczenia decyzji jest prawo strony do złożenia odwołania, stosownie do treści art. 129 § 1 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przepis § 2 stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Zgodnie z przywołanym wyżej stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika, bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony.
W niniejszym przypadku decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 22 czerwca 2018r. Odwołanie od decyzji złożone zostało przez pełnomocnika strony w dniu 21 czerwca 2018r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc przed doręczeniem decyzji pełnomocnikowi, co skutkuje uznaniem odwołania za niedopuszczalne.
Skargę na powyższe postanowienie wywiódł R.K. zarzucając naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj.:
- - art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
- - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł skarżący o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego jej procedowania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przewidzianych.
W pierwszej kolejności podniósł skarżący, że decyzja doręczona jemu zawierała jednoznaczne pouczenie, że w terminie 14 dni od daty jej doręczenia przysługiwało mu prawo wniesienia od niej odwołania.
Organ wydający zaskarżoną decyzję rażąco naruszył przepis art. 40 § 2 k.p.a., która w przypadku gdy strona działała przez pełnomocnika nakazywał mu doręczenia decyzji tylko pełnomocnikowi, a nie stronie i pełnomocnikowi z tożsamym pouczeniem o jej zaskarżeniu.
Zatem w takim stanie faktycznym i prawnym oczywistym jest, że niedopuszczalne jest "karanie" strony za błędy organu administracji polegające na złym doręczeniu decyzji i złym pouczeniu o prawie jej zaskarżenia.
Niezależnie od powyższego podał pełnomocnik skarżącego, że w art. 40 § 2 k.p.a. ustanowiona została zasada, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jego pominięcie w doręczeniu pisma jest przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 10 lutego 1987 r. SA/Wr 875/86 ONSA 1987/1 poz. 13). Oznacza to, że obowiązkiem organu jest doręczenie pisma pełnomocnikowi. W związku z powyższym w orzecznictwie rodzi się pytanie, czy w sytuacji doręczenia decyzji stronie, gdy tę decyzję należało doręczyć jej pełnomocnikowi, można uznać, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego.
Pogląd taki, tj. że weszła ona do obrotu prawnego prezentują m. in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2337/15, LEX nr 2001330; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2013 r. II GSK 796/12, LEX nr 1558999; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2013 r. II GSK 795/12, LEX nr 1559000; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2013 r. II GSK 794/12, LEX nr 1558999.
Stanowisko orzecznictwa potwierdza powyżej zaprezentowaną argumentację o naruszeniu przez Kolegium przepisów art. 112 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy podnieść, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Wniesiona skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Dokonując kontroli w granicach wyżej określonych, Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie jako, że skarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wymaga zaznaczenia na wstępie dalszych rozważań, że znane jest Sądowi stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w zacytowanych przez organ odwoławczy sprawach, tak samo jak stanowisko w przywołanych w skardze orzeczeniach.
W ocenie Sądu, błędna jest konkluzja organu odwoławczego, że w ustalonych okolicznościach sprawy wniesione przez pełnomocnika skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji jako przedwczesne jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dnia od daty jej doręczenia. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że odwołanie wniesione po jego upływie jest bezskuteczne. Przepis ten określa także datę początkową, od której ów termin rozpoczyna bieg - jest nią data doręczenia decyzji stronie. Kwestia doręczenia jest zatem kluczowa dla oceny zachowania tego terminu. Regulują ją przepisy art. 42-44 k.p.a., przewidujące doręczenie pisma osobiście adresatowi, doręczenie innej osobie w przypadku nieobecności osoby w miejscu doręczenia oraz doręczenie zastępcze.
Nie można jednak skutecznie wywodzić, że przedwczesny, a przez to niedopuszczalny, jest środek zaskarżenia wniesiony przez stronę przed datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi, jeżeli uprzednio decyzja ta doręczona została stronie.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko powoływał się głównie na treść art. 40 § 2 k.p.a. i wypływające z niego konsekwencje. Przepis art. 40 § 1 k.p.a. wskazuje obowiązek doręczania pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z treści art. 40 § 2 k.p.a. wynika natomiast reguła, treścią której jest obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Z przepisu tego organ wyprowadza wniosek, że odwołanie można skutecznie wnieść tylko w terminie 14 dni liczonych od dnia doręczenia orzeczenia ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu tego terminu organ odwoławczy uznał za przedwczesne, w konsekwencji niedopuszczalne i nie wywołujące skutków prawnych.
W ocenie Sądu organ odwoławczy w niniejszej sprawie przeoczył okoliczność, że decyzja organu I instancji, pomimo prawidłowego ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania beneficjenta, czego żadna ze stron nie kwestionowała, została także doręczona samemu beneficjentowi na jego adres. Z uwagi na pouczenie o możliwości zaskarżenia przedmiotowych decyzji w terminie 14 dni, pełnomocnik skarżącego na zlecenie swojego mocodawcy przystąpił do sporządzania odwołania.
W ocenie Sądu, analiza przepisu art. 40 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nie ma prawnego zakazu doręczania pism także stronie, nawet jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Fakt reprezentowania strony w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika nie wyklucza działania samej strony w postepowaniu, choćby poprzez złożenie środka zaskarżenia. Żaden przepis k.p.a. tego nie zabrania. Ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia wszak strony uprawnień procesowych. Więcej, można rzec, że legitymacja do działania pełnomocnika w postępowaniu wywodzi się z praw i obowiązków procesowych strony (mocodawcy), nie wyłączając ich zarazem.
Zauważyć przy tym należy, jak słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego, że przedmiotowa decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu skutecznie w dniu 6 czerwca 2018 r. Wadliwa jest argumentacja organu odwoławczego, że termin dla wniesienia odwołania przez samą stronę skarżącą biegnie od daty doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy decyzja została wcześniej doręczona samej stronie skarżącej i ona skorzystała ze swoich praw. Doręczone odpisy decyzji organu I instancji z dnia 28 maja 2018 r. nie zawierały informacji, że organ doręcza jej jedynie informacyjnie odpis decyzji, a oryginał przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie 14-dniowy termin do złożenia odwołania.
Podzielić należy zapatrywanie organu odwoławczego o tyle, że w sytuacji, gdy strona postępowania ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia danej sprawy, organ nie ma obowiązku doręczać stronie bezpośrednio żadnych pism i winny one być kierowane do pełnomocnika. Jednakowoż nie oznacza to, że w przypadku, gdy stronie zostanie doręczone pismo z zawartym pouczeniem o sposobie postępowania, należy uznać je za wadliwe, niezdolne do wywołania jakichkolwiek skutków prawnych, bez względu na okoliczności danej sprawy. Zgodzić się należy w tym miejscu z twierdzeniem skarżącego, że takie błędne doręczenie decyzji nie może rodzić ujemnych dla niej skutków procesowych. W szczególności nie może pozbawiać jej możliwości wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 399/14) czy to osobiście, czy to przez pełnomocnika.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądzie wyrażonym w wyroku NSA z dnia 1 września 2014 r. sygn. akt II OSK 691/15, w którym wskazano, że z treści art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że w razie ustanowienia przez stronę postępowania administracyjnego pełnomocnika procesowego, pisma w tym postępowaniu doręcza się temu pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. Przepis ten, jako jeden z przepisów dotyczących doręczeń, ma charakter gwarancyjny. Zapewnia skuteczne doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym w razie ustanowienia przez stronę postępowania pełnomocnika. Z tego powodu, z naruszenia wzmiankowanego przepisu przez organ administracji nie można wyprowadzać negatywnych skutków dla strony postępowania. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w razie naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i doręczenia decyzji stronie postępowania administracyjnego z pominięciem jej pełnomocnika, odwołanie wniesione przez stronę postępowania w terminie liczonym od doręczenia jej decyzji, jest niedopuszczalne.
Strona pozostaje dysponentem środków zaskarżenia, z których może, lecz nie musi korzystać. Jeżeli strona uzna, że - mimo bezpodstawnego działania organu doręczającego pisma (decyzje lub postanowienia) stronie oraz jej pełnomocnikowi wbrew przepisowi art. 40 § 2 k.p.a., - jej uznaniu pozostaje czy skorzysta z pouczenia zawartego w piśmie co do prawa złożenia środka zaskarżenia, a organ nie może prawa tego ignorować, działając w ten sposób na niekorzyść strony i w istocie pozbawiając ją praw gwarantowanych jej procedurą i zasadami konstytucyjnymi Oczywistym dla Sądu jest, że w razie ustanowienia przez stronę postępowania administracyjnego pełnomocnika, prawnie skuteczne jest jedynie doręczenie pism pełnomocnikowi. Jednakże teza taka miała na celu ochronę strony postępowania przed skutkami naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., polegającego na doręczeniu pisma stronie oraz jej pełnomocnikowi albo tylko stronie postępowania i następnie obliczeniu terminu do wniesienia odwołania lub skargi do sądu administracyjnego od tego wadliwego doręczenia stronie postępowania, zamiast od doręczenia pełnomocnikowi.
W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji (zob. wyrok NSA z 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 700/08).
W odniesieniu do stanowiska przyjętego w skarżonym postanowieniu godzi się zauważyć, że przepisy prawa nie przewidują doręczeń "do wiadomości", czy też doręczeń "równoległych" dla stron i ich pełnomocników. Skoro organ jednak doręcza decyzję zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia, zaś strona wnosi środek zaskarżenia, błędnym jest twierdzenie, że czyni to przedwcześnie. W takim przypadku przyjąć należy, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z chwilą doręczania decyzji stronie osobiście, a jedynie jego upływ wiązać należy z doręczeniem dla pełnomocnika. Przepis art. 112 k.p.a. gwarantuje bowiem stronie, że nie będzie ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, co do prawa odwołania, jeżeli się do tego pouczenia zastosowała.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze i uwzględni wskazaną wyżej ocenę oraz wytyczne dotyczące dalszego postępowania.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a należało uchylić zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).