Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 listopada 2010 r. utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego z 18 lipca 2005 r. mocą której udzielono A. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wytwórni mas bitumicznych - instalacji zlokalizowanej w K. przy ul. K. na działkach nr [[...]].
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach:
Pismem z 18 września 2010 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji administracyjnej udzielającej spółce A. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wytwórni mas bitumicznych.
Decyzją z dnia 11 października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując art. 157 § 2 i 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania uznając, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, a zatem nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji z 18 lipca 2005 r. wywodząc, iż nie było podstaw do udzielenia spółce A. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wytwórni mas bitumicznych wybudowanej i użytkowanej faktycznie przez inny podmiot. W kwestii swojego uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia skarżąca wskazała na przepisy art. 28 ust. 2 i 39 Prawa budowlanego oraz art. 108 ustawy o ochronie zabytków oraz ustawę o ochronie środowiska. Twierdziła, że jest stroną wszystkich postępowań dotyczących "procesu budowlanego wszystkich obiektów na bazie A. korzystających z jej własności – parku i zabytkowego budynku".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymacja do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przysługuje podmiotowi mającemu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosując powołane unormowania, w orzecznictwie przyjęto, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji niewątpliwie są podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, jak również inne podmioty, których uprawnienia lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ ustalił, że B. J. nie była stroną zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotowe zezwolenie wydano A. Zarówno z akt jak i z oświadczeń samej wnioskodawczyni wynika, że była ona (i jest nadal) właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą sporną decyzją.
SKO podkreśliło, że przepis art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) począwszy od dnia 28 lipca 2005 r. wyraźnie i jednoznacznie precyzuje kto może być stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia. Przepis powyższy jest przepisem szczególnym wobec przepisów art. 28 k.p.a. Końcowo organ wskazał, ze wnioskodawczyni zarówno we wniosku z dnia 18 września 2010 r. jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wymieniła żadnych przesłanek wskazujących na posiadanie przymiotu strony zarówno w postępowaniu zwykłym jak i postępowaniu nadzwyczajnym.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca zarzuciła, iż odmowa wszczęcia postępowania jest bezprawna, a działalność "nielegalnej bazy" zagraża jej własności i otoczeniu. Podniosła, że organ a ściślej Przewodniczący Samorządowego Kolegium Odwoławczego ukrywa przed nią "dowody z dokumentów" w celu jak wynika z wywodów skargi ochrony interesów prywatnej zachodniej firmy. Stwierdziła też, że "oczywiste oszustwa wnioskodawcy spółki A. i oszustwa urzędnicze w tej sprawie Starosty i SKO zagrażają jej własności i otoczeniu całej nielegalnej bazy w K". Skarżąca twierdziła:, "Spółka A. nie była i nie jest dysponentem terenu ani właścicielem wytwórni mas bitumicznych. Wytwórnia asfaltu została wybudowana nielegalnie przez B. Baza składowiska odpadów, na której działa wytwórnia asfaltu jest samowolą budowlaną i jako samowola została oddana na 10 lat w dzierżawę spółce B".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 1 kwietnia 2011 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie przy wyrokowaniu w sprawie szeregu załączonych do pisma dokumentów świadczących w jej ocenie o braku podstaw do udzielenia firmom działającym w K. pod adresem K., jakichkolwiek pozwoleń na funkcjonowanie i korzystanie ze środowiska na skaldowsko odpadów, bazę kruszywa i wytwórnię asfaltu oraz tych pozwoleń, które są przedmiotem jej zaskarżenia m. in. w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Bezspornym w sprawie jest, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której zlokalizowana jest instalacja w odniesieniu do której wydano pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Przedmiotem sprawy była ocena czy skarżącej przysługuje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji dotyczącej eksploatacji instalacji zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że w tej sprawie skarżącej nie przysługuje interes prawny, a zatem nie jest ona stroną i nie może żądać weryfikacji kwestionowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślić należy, że dokonując oceny interesu prawnego podmiotu, który żąda wszczęcia postępowania należy wziąć pod uwagę przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę decyzji Starosty z 18 lipca 2005 r. stanowiły przepisy zawarte w dziale IV rozdziale 1 i 2 (art. 180 pkt 1, 181 ust. 1 pkt 2, 183 ust. 1 i nast.) ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz przepisy przywołanych w tej decyzji i szczegółowo w niej wymienionych rozporządzeń wykonawczych Ministra Środowiska z 6 czerwca 2002, 5 grudnia 2002 r. i 4 sierpnia 2003 r. Co istotne w dacie podjęcia tej decyzji tekst pierwotny ustawy Prawo ochrony środowiska zawierał art. 185 w następującym brzmieniu: "Jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości".
W momencie złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności treść art. 185 uległa zmianie. Od dnia 28 lipca 2005 r. § 1 tego artykułu stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Zdaniem Sądu badając w niniejszej sprawie interes prawny skarżącej we wszczęciu postępowania nieważnościowego organ słusznie uwzględnił zmianę stanu prawnego. Interes prawny w postępowaniu nieważnościowym musi być bowiem oceniany ponownie w stosunku do ustaleń w postępowaniu zwykłym, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących regulacji normatywnych. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie w związku z eksploatacją instalacji nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania obejmujący nieruchomość skarżącej nie było podstaw do uznania jej za stronę w sprawie i przyjęcia jej interesu prawnego.
Zdaniem Sądu dodatkowo należy wskazać, że istnienia interesu prawnego skarżącej w uruchomieniu postępowania nadzwyczajnego nie uzasadniałoby obowiązywanie art. 185 również w poprzedniej wersji. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie uprawniałby skarżącej do uczestniczenia w postępowaniu zwykłym i nieważnościowym w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Wyjaśnić należy, że pozwolenie tak zwane emisyjne do których należy pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza nie jest decyzją zezwalająca na lokalizację danej instalacji na określonej nieruchomości. Pozwala ono na emisję do środowiska w tym przypadku do powietrza substancji, ale w ściśle określonych przez przepisy prawa granicach. Na gruncie prawa ochrony środowiska nie występuje pojęcie "obszaru oddziaływania instalacji" analogicznie do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" z prawa budowlanego i nie ma podstaw aby analogicznie je przyjmować.
Instalacja, a ściślej eksploatacja instalacji nie oddziaływuje na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, ale oddziaływuje na powietrze występujące zarówno nad gruntami sąsiednimi jak i dalszymi, generalnie na powietrze, które jest dobrem wspólnym. Dlatego też wprowadzanie przez określone instalacje pewnych substancji, gazów, pyłów do powietrza jest unormowane szczegółowo przepisami prawa. Wykonywanie takiego pozwolenia jest monitorowane przez organy, a niewłaściwa eksploatacja może skutkować ograniczeniem lub cofnięciem pozwolenia na skutek postępowania wszczętego z urzędu. (por. art. 199 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wnioski osób zainteresowanych mogą jedynie inicjować działania podejmowane z urzędu. Innymi słowy decyzje pozwalające na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza i ich skutki -co do zasady -w równym stopniu dotyczą wszystkich obywateli i nie "dotykają" jedynie nieruchomości sąsiednich, nie mają jakiegokolwiek wpływu na sposób zagospodarowania gruntu.
Wyjaśnić też należy, że w sytuacji gdy z okoliczności sprawy (z postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej...itp.) wynika, że mimo zastosowanych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, na którym znajduje się dana instalacja to ustanawia się tzw. obszar ograniczonego użytkowania (por. przepisy rozdziału 3 działu IX tytułu II Prawa ochrony środowiska). Przemawia to za stanowiskiem, że właściciele nieruchomości nie znajdujących się w tym obszarze nie mogli być stronami postępowań administracyjnych zwykłych i nadzwyczajnych w sprawach, których przedmiotem było pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza również przed zmianą treści art. 185 Prawa ochrony środowiska.
Organ prawidłowo zatem wywiódł, iż skarżąca nie jest legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z 18 lipca 2005 r. i prawidłowo rozstrzygnął sprawę podejmując decyzję przewidzianą w art. 157 § 3 kpa tj. o odmowie wszczęcia postępowania.
Skarżącej należy wyjaśnić, że z samego faktu iż jest ona stroną jakiś innych postępowań administracyjnych, prowadzonych czy to w trybach zwykłych czy nadzwyczajnych związanych z realizacją inwestycji na działkach sąsiednich, bądź osobą inicjującą działania właściwych organów (vide: wnioski Głównego Inspektora Ochrony środowiska z 25.11.2010 i 18.11.2010 r. – załączniki nr 4 i 5 do pisma skarżącej z 1 kwietnia 2011 r.) nie wynika jej uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją pozwalającą spółce A. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wytwórni mas bitumicznych. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że przedmiotem kwestionowanej decyzji nie jest sama lokalizacja wytwórni mas bitumicznych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, a tym samym i oddziaływanie tej wytwórni na sąsiednie działki. W czym innym bowiem tkwi istota procesu lokalizacyjno – inwestycyjnego, inny zaś jest przedmiot postępowania o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji.
Załączone do pisma skarżącej z 1 kwietnia 2011 r. dokumenty w żaden sposób nie podważają prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji i nie uprawniają do przyjęcia istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji z 18 lipca 2005 r. Wprawdzie w dokumencie stanowiącym załącznik nr 3 (protokole kontroli WIOŚ w G.) jest mowa o niezgodności pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z istniejącym stanem faktycznym nie mniej: po pierwsze - niezgodność ta dotyczy pozwolenia udzielonego inną niż kwestionowana decyzją administracyjną (z dnia 22.05.2006 r. skierowaną do innego podmiotu B. Spółki z o.o.), a po drugie: niezgodność ta w ogóle nie dotyczy wyników pomiarów emisji substancji do środowiska (te jak wynika z protokołu są dotrzymane). Poza powyższymi szczegółami to wyjaśnić trzeba, że ewentualne nieprawidłowości w realizacji udzielonego decyzją z dnia 18 lipca 2005 r. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza również nie uprawniałyby skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, albowiem okoliczności te nie kreowałyby po jej stronie interesu prawnego w uruchomieniu postępowania nadzorczego.
Interes prawny, którego ustalenie czy wykazanie decyduje o statusie strony jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.
Z powyższych względów Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.