Uzasadnienie
Skarga B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 maja 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Skarszew z 3 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką I. D. została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 3 stycznia 2023 r. organ I instancji mówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na brak związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej przez skarżącą lub jej niepodejmowaniem a sprawowaniem przez nią opieki nad córką. W ocenie organu I instancji w sprawie nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390). dalej przywoływanej jako u.ś.r.
Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Skarszew.
Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że skarżąca ma aktualnie 43 lata. Zamieszkuje z niepełnosprawną córką I. D. (lat 23), synami –A. i S. oraz mężem – J. D. Mąż pracuje zarobkowo.
W piśmie z 27 grudnia 2022 r. skarżąca podała, że córką zajmuje się od jej urodzenia, a przed wystąpieniem o świadczenie pielęgnacyjne podejmowała się prac dorywczych, aby poprawić sytuację finansową rodziny. Nie posiada dokumentów potwierdzających zatrudnienie. W tym czasie córką opiekowała się matka skarżącej, lecz stan jej zdrowia uległ pogorszeniu i aktualnie nie może już pomagać w opiece. Skarżąca w dniu 2 listopada 2020 r. ukończyła kurs organizowany przez Kociewskie Centrum Integracji Społecznej. W czasie kursu córką zajmowała się matka skarżącej. Aktualnie skarżąca twierdzi, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy z uwagi na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki. Byłaby skłonna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad córką. Przedstawiła umowę zlecenie, z której wynika, że w okresie 3 do dnia 30 listopada 2020 r. zajmowała się pielęgnacją zieleni na terenie jednego z osiedli mieszkaniowych.
Z danych Aplikacji Centralnej Rynku Pracy wynika, że była zatrudniona w okresie 15 lipca 2006 r. -3 września 2007 r. Rejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w latach 1999 -2006, 2007-2018. W dniu 11 lipca 2018 r. wniosła o wykreślenie jej z ewidencji bezrobotnych. Podała, że posiada wykształcenie podstawowe. Pod koniec 2020 r. pracowała jako opiekunka osoby starszej. Wskazała, że nie byłaby w stanie znaleźć pracy w godzinach od 7.30 do 14.30, kiedy córka przebywa w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej w Skarszewach.
Skarżąca opisując zakres wykonywanej opieki nad córką wskazała, że pomaga córce we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Nie zostawia jej samej w domu, gdyż dba o jej bezpieczeństwo. Jest dla córki przewodnikiem i wsparciem, dba o to, by czuła się dobrze i bezpiecznie. Wnioskodawczyni wyjaśniła dalej, że codziennie budzi córkę, pomaga jej w czynnościach higienicznych i ubieraniu się, 2 razy dziennie mierzy córce ciśnienie, 3 razy dziennie przygotowuje posiłki i podaje je, pomiędzy posiłkami podaje napoje i owoce, dba o czystość i porządek w mieszkaniu, organizuje wizyty lekarskie i bierze w nich udział, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, wychodzi z córką na spacer.
Córka ma 23 lata. Legitymuje się wydanym dnia 14 marca 2022 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Wskazano w nim, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś jej znaczny stopień od dnia 1 lutego 2022 r. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 26 października 2022 r. ustalono, że niepełnosprawna od października 2020 r. od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.30 do 14.30 przebywa w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej w Skarszewach. Ma zapewniony transport w jedną i drugą stronę. Samodzielnie się porusza, ubiera, spożywa posiłki, załatwia potrzeby fizjologiczne oraz dba o higienę osobistą. Wymaga natomiast wsparcia w kwestii przygotowania posiłków, dbania o zdrowie, planowania aktywności, poruszania się poza domem. W trakcie wyjść poza dom towarzyszy jej matka. Jej stan zdrowia jest stabilny. Nie przyjmuje na stałe żadnych leków. Co kilka miesięcy ma wizyty w Poradni Zdrowia Psychicznego.
Nie zostaje sama w domu, najwyżej na pół godziny. Do akt załączono opinię psychologiczną z dnia 10 października 2022 r., z której wynika, że I. D. jest upośledzona umysłowo w stopniu umiarkowanym. Ukończyła naukę w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w Starogardzie Gdańskim na poziomie gimnazjum, aktualnie bierze udział w terapii zajęciowej. W zachowaniu jest spokojna, dostosowana, nie przejawia zachowań agresywnych lub autoagresywnych.
W piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r. skarżąca podała, że córka wymaga opieki od urodzenia z uwagi na zdiagnozowany zespół Downa. Jest ograniczona intelektualnie, nie zna wartości pieniądza, nie zna się na zegarku, ma problemy z czytaniem oraz z kontaktami z innymi ludźmi. Ma także problemy ze wzrokiem oraz płaskostopie. Woli przebywać w samotności albo z matką. Zdarzało się, że uciekała z domu, gdy była pod opieką babci. Wnioskodawczyni podała, że córka nie jest w stanie wykonywać czynności dnia codziennego bez pomocy.
Oceniając powyższy stan faktyczny Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też rezygnacją przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podało Kolegium, że córka skarżącej jest niepełnosprawna od urodzenia, czyli od dnia 1 maja 2000 r., skarżąca w latach 2006 - 2007 wykonywała jakąś pracę zarobkową, co oznacza, że była w stanie pogodzić opiekę nad małoletnią i niepełnosprawną córką z wykonywaniem pracy zarobkowej. Kolejne udokumentowane zatrudnienie (udział w kursie oraz praca na umowę zlecenie) skarżącej miało miejsce w latach 2019 -2020. Wówczas skarżąca była w stanie wykonywać pracę zarobkową, gdyż córką opiekowała się jej matka. Obecnie twierdzi, że nie jest to już możliwe, gdyż stan zdrowia matki uległ pogorszeniu i nie jest w stanie pomagać w opiece nad niepełnosprawną. W konsekwencji to na skarżącej spoczywa konieczność sprawowania opieki nad córką, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Kolegium uznało, że sytuacja skarżącej nie może zostać uznana za wykluczającą możliwość wykonywania pracy zarobkowej tylko i wyłącznie z powodu sprawowania opieki nad córką. Zdaniem Kolegium, oświadczeniu skarżącej przeczą ustalenia poczynione przez organ I instancji w kwestii aktualnej sytuacji niepełnosprawnej córki skarżącej, w tym stanu jej zdrowia. Po pierwsze, rodzice niepełnosprawnej żyją i żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uwzględniając okoliczność, że niepełnosprawna córka pomimo upośledzenia jest w dużym stopniu samodzielna, w szczególności w zakresie czynności samoobsługowych (co potwierdzają ustalenia poczynione przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu oraz opinia psychologiczna), uprawnione jest stwierdzenie, że codzienna opieka nad nią w znacznej mierze polega jedynie na wsparciu w czynnościach dnia codziennego oraz wyręczaniu w czynnościach domowych (przykładowo gotowanie posiłków).
Stan niepełnosprawnej nie wymaga natomiast wykonywania przy niej czasochłonnych czynności (przykładowo karmienie, pojenie, przebieranie i zmiana pampersów, przekładanie z boku na bok, podłączanie specjalistycznej aparatury, rehabilitacja, itp.). Nie wymaga także nieustannego nadzoru z uwagi na ryzyko podejmowania nieracjonalnych zachowań.
Z opinii psychologicznej wynika, że córka skarżącej jest spokojna i nie przejawia agresji lub autoagresji. W konsekwencji skoro niepełnosprawna córka zamieszkuje z obojgiem rodziców, mogliby oni tak podzielić się opieką nad nią, by żadne z nich nie musiało rezygnować z wykonywania pracy zarobkowej. Stwierdzenie to jest uprawnione tym bardziej, że niepełnosprawna córka we wszystkie dni robocze w tygodniu od godziny 7.30 do 14.30 nie znajduje się pod opieką skarżącej. Od października 2020 r. uczęszcza bowiem do Środowiskowego Domu Pomocy Społecznej w Skarszewach, przy czym skarżąca nie musi jej tam zawozić, ani stamtąd odbierać, gdyż transport jest organizowany przez placówkę.
Zdaniem organu twierdzenie skarżącej, że nie byłaby w stanie znaleźć pracy akurat w takich godzinach, nie stanowi spełnienia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest bowiem fakt, że niepełnosprawna córka nie znajduje się pod wyłączną opieką skarżącej, tylko współdzieli tę opiekę ze specjalistyczną placówką. Dzięki temu skarżąca od poniedziałku do piątku przez 6 godzin dziennie dysponuje czasem, który mogłaby przeznaczyć na pracę zarobkową. Z kolei czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego można tak zorganizować, by wykonywać je po pracy - tak jak czynią to wszystkie osoby aktywne zawodowo.
Natomiast takie czynności związane z opieką nad córką, jak wizyty u lekarza, realizacja recept, czy załatwianie spraw urzędowych mają miejsce co jakiś czas. Z akt sprawy wynika, że córka wymaga wizyt u okulisty oraz w poradni zdrowia psychicznego. Wizyty te odbywają się jednak co kilka miesięcy. Najprawdopodobniej sprawy urzędowe córki również załatwiać trzeba w dłuższych odstępach czasu.
W rezultacie organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że opieka sprawowana przez skarżącą nad córką, w tym zaangażowanie skarżącej w sprawy córki, uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej.
W złożonej skardze pełnomocnik strony zarzucił:
naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż mąż skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną córką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 - dalej "u.ś.r.") w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania rozstrzygnięć przez organy administracji "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
W każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej.
Pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania.
Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym.
Jednakże przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Biorąc pod uwag powyższe należy uznać, ż rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Zakres opieki świadczonej przez skarżącą obejmuje przygotowywanie posiłków, natomiast niepełnosprawna jest samodzielna w samoobsłudze obejmującej dbanie o higienę, spożywanie posiłków, korzystaniu z toalety, ubieraniu się. Ponadto przez sześć godzin w dni powszednie córka skarżącej przebywa poza domem korzystając z systemu środowiskowego wsparcia oraz dowozu do tego miejsca. Sama skarżąca wskazywała w toku postępowania, że zapewnia córce wsparcie w czynnościach, które z racji jej schorzenia (zespół Downa) sprawiają jej trudność, co mniej więcej sprowadza się do braku samodzielności w ewentualnym wyjściu z domu czy zrobieniu zakupów, udaniu się do lekarza. Córka skarżącej potrzebuje takiego wsparcia i opieki jak małoletnie dziecko. Wedle opinii psychiatrycznej jest spokojną osobą.
Zdaniem Sądu zakres koniecznego wsparcia i opieki uzasadniony stanem zdrowia córki skarżącej nie odbiega swym zakresem od tego, jaki świadczony jest powszechnie w rodzinie, w której znajduje się osoba niepełnosprawna. Córka skarżącej, pomimo swej niepełnosprawności, nie wymaga stałych czynności pielęgnacyjnych i opiekuńczych wymagających obecności matki i pozostawania przez nią w stałej gotowości. Aktualnie ma 23 lata i dotąd skarżąca nie ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, ale także nie wykonywała pracy zawodowej, z której musiałaby zrezygnować. Zdobyła umiejętności sprawowania opieki nad osobą starszą (ukończyła roczny kurs), co pozwala jej na podjęcie zajęcia w tym kierunku np. dokładnie w czasie, gdy córka przebywa w placówce w dni powszednie.
W ocenie Sądu niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie pozostaje w związku z koniecznością opieki i wsparcia jej córki będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.