Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 6 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 608/23

Uzasadnienie

K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "organ drugiej instancji", "PWINB") z dnia 20 czerwca 2023 r., nr WOP.7721.176.2022.GD, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr PINB/IC/70040/24/2020 zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno- budowlany.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie w dniu 15 czerwca 2021 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] obręb T. w T., gm. T., a następnie zawiadomieniem z 21 czerwca 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na terenie ww. działki.

Podczas oględzin organ I instancji ustalił, że inwestorzy B. i A. S. powyższe roboty budowlane zrealizowali z odstąpieniem od warunków określonych w decyzji Starosty Bytowskiego nr 001/2005/TR z dnia 10 stycznia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, na działce o nr ewid. [...] obręb T., gm. T. Odstąpienie od wymienionych warunków polegało na rezygnacji z budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zatwierdzonej lokalizacji oraz wybudowaniu budynku gospodarczego w lokalizacji zgodnej z projektem, ale ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny. Inwestorzy wybudowali budynek parterowy, niepodpiwniczony o wymiarach 8,35 m x 8,35 m. Na parterze znajduje się pokój dzienny z aneksem kuchennym oraz łazienką, na poddaszu 2 pokoje z łazienką. W drzwiach do łazienek na parterze i poddaszu brak nawiewu.

Budynek usytuowany jest w odległości od 2,70 m do 2,85 m od granic sąsiadujących działek: drogowej nr [...] i budowlanej nr [...]. Od strony wskazanych działek w ścianach budynku znajdują się otwory okienne.

Postanowieniem nr PINB/IC/70040/24/2020 z dnia 8 lipca 2021 r. organ I instancji - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej jako "u.p.b." wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę nr 001/2005/TR z dnia 10 stycznia 2005 r. wydanej przez Starostę Bytowskiego.

Następnie - decyzją nr PINB/1C/70040/24/2020 z dnia 20 września 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Bytowie w terminie do dnia 31 marca 2022 r. trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, na działce o nr [...] obręb T., gm. T. Zamienny projekt budowlany inwestorzy złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Bytowie w dniu 4 maja 2022 r.

Decyzją nr PINB/IC/70040/24/2020 z dnia 16 sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie - na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b., zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany zamienny i wydał dla inwestorów B. S. i A. S. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Roboty budowalne powinny być wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, który stanowi załącznik do tej decyzji.

Pismem z dnia 2 września 2022 r. K. S. wniósł w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2022 r.

Organ drugiej instancji - postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r. - zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. odwołania.

Następnie - decyzją nr WOP.771.3.14.2023.GD z 19 kwietnia 2023 r., organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie nr PINB/IC/70040/24/2020 z 20 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z chronologii postępowania wynika, że organ pierwszej instancji wydał w dniu 8 lipca 2021 r. postanowienie, o którym mowa w art. 51 ust. 1, natomiast decyzję nr PINB/IC/70040/24/2020 w oparciu o art. 51 ust. pkt 3 wydał w dniu 20 września 2021 r., czyli z przekroczeniem terminu określonego w przepisie art. 51 ust. 1 u.p.b.

W związku z powyższym decyzja z dnia 20 września 2021 r. (wydana po upływie 2 miesięcy od wydania postanowienia z dnia 8 lipca 2021 r.,), została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu również postanowienie z 8 lipca 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność w świetle dyspozycji art. 50 ust. 4 u.p.b., jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.b. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowalnych i nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie tego przepisu. Powyższy termin nie jest terminem procesowym, lecz terminem prawa materialnego, czyli nie może zostać przywrócony.

Organ drugiej instancji - postanowieniem z 2 czerwca 2023 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze, a następnie - decyzją z 20 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.) dalej jako "k.p.a." uchylił zaskarżoną decyzję PINB w Bytowie z 16 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie nr PINB/IC/70040/24/2020 z dnia 16 sierpnia 2022 r. wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 u.p.b., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr [...] obręb T., w m. T., gm. T., który został zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr 001/2005/TR z dnia 10 stycznia 2005 r., wydaną przez Starostę Bytowskiego.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w dniu 8 lipca 2021 r. zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., natomiast decyzja nr PINB/IC/70040/24/2020 - o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 u.p.b. - wydana została 20 września 2021 r., czyli z przekroczeniem terminu określonego w ww. przepisie art. 51 ust. 1 pkt.

1. 3. Zatem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr PINB/IC/70040/24/2020 z dnia 20 września 2021 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, kontrolowana postępowaniem odwoławczym decyzja organu I instancji nr PINB/IC/70040/24/2020 z dnia 16 sierpnia 2022 r. - wydana na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. (zatwierdzająca ten projekt), musiała zostać uchylona.

W kontynuowanym postępowaniu organ I instancji został zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy zawarte w art. 51 u.p.b., po sprawdzeniu aktualnego stanu faktycznego.

Skarżący wniósł sprzeciw od opisanej wyżej decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy nie zaistniała przesłanka "koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy";
2. - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji bez wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;
3. - art. 15 k.p.a. poprzez niepoprzedzenie wydania decyzji ponownym rozpoznaniem sprawy w jej całokształcie, bez rozpatrzenia odwołania i merytorycznego odniesienia się do podniesionych przez stronę zarzutów, co narusza zasadę dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu strona podniosła, że przedstawiła w odwołaniu obszerną argumentację, zarzucając przede wszystkim wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt u.p.b., podczas gdy w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie może zachodzić samowola budowlana w rozumieniu art. 48 u.p.b. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie, gdyż przesądza o dalszym trybie postępowania. Organ odwoławczy, pomimo ustawowego zobowiązania do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, nie podjął żadnych rozważań merytorycznych w sprawie i nie rozpatrzył odwołania, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia nieważności decyzji związanej z zaskarżonym rozstrzygnięciem (z przyczyn proceduralnych), co skutkowało uchyleniem decyzji zaskarżonej bez przeprowadzenia właściwego postępowania odwoławczego, tj. bez ponownego, kompleksowego rozpatrzenia sprawy związanej z wykonanymi robotami budowlanymi w sposób niezgodny z przepisami.

W tym stanie faktycznym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zachodzi przesłanka koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skoro nie zostały podjęte żadne merytoryczne rozważania.

Skarżący zauważył nadto, że umknęło organowi odwoławczemu, iż przepisy art. 51 u.p.b. mają zastosowanie wyłącznie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f u.p.b. Nie do zaakceptowania jest, by profesjonalny organ odwoławczy, którego pracownicy zobowiązani są posiadać uprawnienia budowlane co najmniej w ograniczonym zakresie, rozpatrując odwołanie od decyzji legalizującej wykonane niezgodnie z przepisami prawa budowlanego roboty budowlane, nie odniósł się merytorycznie do zarzutów i nie dokonał w pierwszej kolejności kwalifikacji prawnej stwierdzonych robót, co pozwoliłoby prawidłowo określić dalszy tryb procedowania w sprawie. Ponadto, strona postępowania administracyjnego nie może się domyślać, jakie jest merytoryczne stanowisko organu odwoławczego, bowiem winno to wynikać wprost i w sposób zrozumiały z decyzji.

Skarżący stwierdził też, że aby mogło dojść do ponownego wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 4 u.p.b., zatwierdzającej przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wcześniej musi dojść do wydania ostatecznej decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., tj. decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego konkretnego obiektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja taka determinuje przedmiot dalszego postępowania naprawczego. W niniejszej sprawie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do konsekwencji prawnych tego faktu, w tym nie wskazał, czy organ pierwszej instancji jest upoważniony do ponownego nałożenia na inwestorów tego samego obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

A jeżeli nie, to jak ma przebiegać dalsze procedowanie w tej sprawie. Organ odwoławczy zaniechał również wskazania organowi pierwszej instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie można bowiem uznać, że ogólnikowe powołanie się na zasady ogólne k.p.a. oraz art. 51 u.p.b. (bez konkretnej jednostki redakcyjnej), stanowi wywiązanie się z tego obowiązku. Ma to doniosłe znaczenie, bowiem wskazanie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a ewentualnie również wytycznych w zakresie wykładni przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, a zostały przez organ pierwszej instancji błędnie zinterpretowane (art. 138 § 2a k.p.a.) pozwala na realne zastosowanie zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Wytyczne takie należy bowiem formułować w celu uniknięcia powielania uprzednio popełnionych błędów przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W tej sprawie organ odwoławczy "zatwierdził" niejako prawidłowość zastosowanego trybu procedowania i uznał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu, nie uzasadniając swojego stanowiska merytorycznie, nie wskazując motywów tego rozstrzygnięcia, podczas gdy - zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. PWINB natomiast nie podjął żadnej oceny stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie. Decyzja zatem nie poddaje się kontroli, jako pozbawiona merytorycznego uzasadnienia w części stanowiącej istotę odwołania.

Skarżący zauważył poza tym, iż PWINB wezwał organ pierwszej instancji o uzupełnienie akt o pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym, do czego PINB w Bytowie się zastosował. PWINB wystąpił ponadto do Wójta Gminy T. pismem z 12 grudnia 2022 r. o wypożyczenie akt archiwalnych dotyczących decyzji ustalającej warunki zabudowy nr PNOŚ.6730.60.2021.1 z dnia 19 stycznia 2022 r. Zatem należy uznać, że organ odwoławczy zebrał wystarczający materiał dowodowy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Nie dokonał jednak żadnej oceny zgromadzonych dowodów, do czego był zobligowany na podstawie art. 80 k.p.a. W wyniku przeprowadzenia przez PWINB z urzędu dodatkowego postępowania na podst. art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie zachodzi przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zatem należy uznać, że nie istnieją przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane, jaki konkretnie zakres sprawy, istotny dla rozstrzygnięcia, pozostał jeszcze do wyjaśnienia, co by ewentualnie uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

W odpowiedzi na sprzeciw Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jego oddalenie.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt

II GSK 9/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna - jako typowe rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron), stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

Wyjaśnić także należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Z uwagi na powyższe sąd administracyjny - kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody.

Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem w sprawie miały miejsce przed organem I instancji wadliwości w zakresie naruszenia norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się w niezbędnym zakresie do materialnych przesłanek zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno- budowalnym, określonych w art. 50 i 51 u.p.b.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2. 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3. 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4. 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1. 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2. 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3. 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 u.p.b.). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

(art. 51 ust. 5 u.p.b.). Zgodnie przy tym z art. 51 ust. 7 u.p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przytoczone przepisy art. 50 i 51 u.p.b. stanowią tzw. tryb naprawczy, dedykowany sytuacjom prowadzenia robót budowlanych wykonywanych m. in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa.

Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji uznał przy tym, że roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 51 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Decyzją z dnia 20 września 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno - budowlanego zamiennego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy. Następnie - decyzją z 16 sierpnia 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno - budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, nakładając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, powoduje konieczność uchylenia decyzji zatwierdzającej ten projekt.

W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że w ustalonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym i prawnym sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji nie może pozostać w obrocie prawnym a postępowanie należy powtórzyć, ponieważ organ I instancji wydał kwestionowaną odwołaniem decyzję zatwierdzającą projekt architektoniczno - budowalny zamienny na podstawie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia tego projektu budowlanego zamiennego, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jest to konsekwencja charakteru postępowania legalizacyjnego z art. 51 u.p.b., które jest etapowe. Decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 u.p.b. pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że decyzja uprzednia (w rozpoznawanej sprawie - decyzja o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) determinuje wydanie i treść kolejnej decyzji zależnej (w rozpoznawanej sprawie - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego).

W takim stanie sprawy niewątpliwie istotne znaczenie miała okoliczność, że organ drugiej instancji stwierdził nieważność decyzji o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżona decyzja PINB, wydana została na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało ją zatem także wyeliminować z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy sprawa musiała powrócić do rozpoznania przez organ I instancji.

Mając powyższe na uwadze nie można zarzucić organowi odwoławczemu uchylania się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie mógł bowiem dokonać własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w szczególności – jak chciałby skarżący, w odniesieniu do innych uregulowań u.p.b., niż uczynił to organ I instancji. Oczekiwania skarżącego (sprowadzające się do wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy i to opartej na innej podstawie prawnej) sformułowane w tym zakresie w sprzeciwie spowodowałby w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. PWINB naruszyłby zatem zasadę dwuinstancyjności, wyjaśniając podnoszone przez skarżącego kwestie za organ I instancji i wydając nowe rozstrzygniecie merytoryczne na innym materiale dowodowym. Takie działanie organu odwoławczego pozbawiałoby nadto strony prawa kwestionowania wyników nowego postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Zdaniem Sądu, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. uzasadnienia do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyroku WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu nie można organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania. PWINB zaznaczył, iż organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia procedury w oparciu o przepisy zawarte w art. 51 u.p.b., po sprawdzeniu aktualnego stanu faktycznego.

W świetle powyższych rozważań należy zauważyć, iż Sąd w tym postępowaniu nie jest władny ocenić czy wskazanie tego trybu postępowania jest właściwe, czy też nie. Wymagałoby to bowiem dokonania ustaleń co do charakteru wykonanych robót przez Sąd a zatem stanowiłoby merytoryczne rozpatrzenie tej sprawy. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uznać, iż wydanie przez PWINB ww. decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe i nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w treści wniesionego sprzeciwu Sąd zauważa, jak już wskazano powyżej, że nie jest uprawniony do orzeczenia co do istoty sprawy, a w szczególności - wypowiadania się co do zakresu obowiązków, które winny zostać nałożone na inwestora w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ten obszar rozstrzygania wymaga ustaleń i analizy z perspektywy wszystkich przepisów u.p.b. mogących mieć zastosowanie w sprawie. Niezależnie zatem od ograniczeń związanych z zakresem kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, również z powyższych względów wypowiadanie się w tym przedmiocie byłoby przedwczesne.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego.

Trzeba jednocześnie podkreślić, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania strona będzie miała możliwość podniesienia zarzutów, które były obecnie zgłaszane zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, jak i na etapie sprzeciwu.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.