Uzasadnienie
E. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr SKO/5575/21 z 10 maja 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 20 września 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz rozłożenia go na raty.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wskazaną wyżej decyzją z 20 września 2021 r. organ I instancji w punkcie 1 rozstrzygnięcia odmówił umorzenia pozostałej do spłaty należności w wysokości 933,46 zł oraz odsetek ustawowych ustalonych na dzień 20 września 2021 r. w kwocie 129,48 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko W. S. w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. W punkcie 2 odmówił rozłożenia na raty pozostałej do spłaty należności oraz odsetek ustawowych, wskazanych w punkcie 1 decyzji. Nadto w jej punkcie 3 odroczył termin płatności do 28 lutego 2023 r. pozostałej do spłaty należności oraz odsetek ustawowych, wskazanych w punkcie 1 decyzji.
W uzasadnieniu ww. decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Podstawą udzielenia ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń musi być stwierdzenie szczególnej sytuacji rodziny oraz obiektywnych, niezależnych od członków rodziny okoliczności, które uniemożliwiają jej poprawę.
Organ ustalił, że sytuacja życiowa wnioskodawczyni, choć skomplikowana na wielu płaszczyznach, nie uzasadnia zastosowania najdalej idącej formy ulgi, tj. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, gdyż sytuacja ta zmieni się z momentem nabycia przez nią uprawnień emerytalnych. Niecelowe jest także rozłożenie spłaty zadłużenia wobec organu na raty, gdyż wymieniona aktualnie pozbawiona jest środków finansowych, które mogłaby przeznaczyć na spłatę. Organ uwzględnił, że wnioskodawczyni w dniu 5 lutego 2023 r. osiągnie wiek, w którym nabędzie uprawnienia emerytalne i będzie dysponowała stałym dochodem. W rezultacie, na dzień wydania niniejszej decyzji, umorzenie zadłużenia byłoby przedwczesne.
Po rozpoznaniu odwołania decyzją z 10 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że E. S. jest rozwiedziona i utrzymuje córkę uczennicę klasy maturalnej. Z wykonywanej pracy zawodowej skarżąca uzyskuje miesięczny dochód w zmiennej wysokości w przedziale 515,59 zł do 1.093,69 zł. Ponadto, skarżąca uzyskuje kwotę 124 zł z tytułu świadczeń rodzinnych. Ze względu na sytuację życiową E. S. nie poddaje się leczeniu. Do marca 2019 r. skarżąca pracowała w Sądzie Rejonowym w Gdańsku, a do rozwiązania stosunku pracy miał przyczynić się jej były małżonek, którego działania doprowadziły do domniemanej utraty przez nią nieskazitelnego charakteru, co stanowi przesłankę zatrudnienia w resorcie wymiaru sprawiedliwości. Jak wskazała skarżąca córka będzie zatrzymywała sobie kwotę 1.200 zł tytułem otrzymywanych od ojca alimentów ze względu na sfinansowanie w ten sposób korepetycji przed maturą.
Stałe wydatki dwuosobowego gospodarstwa domowego to: czynsz ok. 950 zł, opłata za energię elektryczną – ok. 90 zł, opłaty telefonicznie - ok. 180 zł. Skarżąca jest również obciążona spłatą dwóch zaciągniętych kredytów.
Organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji, stwierdzając, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, ale okoliczności sprawy wskazują, że jest to sytuacja przejściowa. Uzyskanie uprawnień emerytalnych może wpłynąć na poprawienie sytuacji finansowej, a przez to na zwiększenie możliwości spłaty należności. Kolegium podkreśliło, że umorzenie zaległości ma charakter ostateczny i wiąże się z przerzuceniem odpowiedzialności za nie na całe społeczeństwo. W ocenie Kolegium szczególnie w przypadku nienależnie pobranych świadczeń instytucja ta powinna być stosowania w wyjątkowych przypadkach, w których okoliczności sprawy wskazują, że nie ma możliwości poprawy sytuacji strony w przyszłości. Kolegium podzieliło też pogląd, że za zastosowaniem ulg nie może przemawiać spodziewane działanie innych wierzycieli.
Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której zobowiązania zawarte w ramach obrotu cywilnego (pożyczki bankowe) miałyby być spłacane, a zobowiązania publicznoprawne - umarzane. Zatem zdaniem Kolegium organ I instancji trafnie "zastosował rozłożenie należności na raty".
W skardze na tak wydaną decyzję skarżąca wskazała, że nie zgadza się nią i oceną jej sytuacji tam zawartą. Wyjaśniła, że nie posiada środków na utrzymanie się, a jej stan finansowy pogarsza się z dnia na dzień. Nie dokonuje opłat za czynsz od półtorej roku. Zadłużenia wynoszą ok. 20 tys. zł za mieszkanie oraz w banku ok. 17 tys. zł. Skarżąca nie dokonuje także opłat za media i podatki od gruntu. Nadto nie wykupuje przepisywanych leków, nie korzysta z rehabilitacji, z uwagi na koszt dojazdu zrezygnowała z sanatorium z NFZ, nie kupuje ubrań, nie opłaca składek emerytalnych np. w PZU czy innych firmach, płaci tylko najniższy ZUS. Jedzenie dostarczają skarżącej znajomi, sama piecze chleb z najtańszej mąki i robi naleśniki.
Nadto pije zioła które sama uzbiera i korzysta z informacji o jedzeniu do oddania ("freeganizm foodsharing trójmiejski"). Nie kupuje warzyw ani owoców, bo są zbyt drogie. Jako środek do mycia i prania stosuje głównie najtańszy płyn do mycia naczyń. Z kosmetyków to głównie olej, który służy do wszystkiego.
Skarżąca oświadczyła, że osiąga zarobki miesięczne w kwocie 300 zł netto, pracując dorywczo ponad siły w "W.". Ma chory kręgosłup, cieśń nadgarstka i chore kolana - stan przedoperacyjny. Nadto skierowano ją na operację mięśniaka macicy, ale z uwagi na brak środków finansowych, nie leczy się i zwleka z operacją.
Skarżąca wskazała, że Kolegium przyznało, że jest ona w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, jednak błędnie stwierdziło, że sytuacja ta jest przejściowa. Podkreśliła, że wysoki dług spowoduje, że przez kilka albo i dziesiątki lat będzie musiała spłacać zadłużenia. Nadto jej stan zdrowia, wskutek braku leczenia, pogarsza się. Sytuacja jest więc wyjątkowa, bez możliwości poprawy przez ok. 10 lat lub więcej w zależności od wysokości przyszłej emerytury. Zdaniem skarżącej, jest to stan stały i pogarszający się, powodujący coraz to większe zadłużenia, nakręcający spiralę zadłużeń. W rezultacie skarżąca wniosła o umorzenie długu, ewentualnie rozłożenie na raty bez odsetek.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 ze zm., zwanej dalej u.p.w.), który w dacie orzekania stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Skarżąca kwestionuje decyzje organów obu instancji w zakresie w jakim odmówiły umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego lub rozłożenia na raty bez odsetek (punkty 1 i 2 decyzji organu I instancji). Zastosowały natomiast wobec niej ulgę w postaci odroczenia jego terminu płatności, tym samym uznając, że w odniesieniu do rodziny skarżącej zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, umożliwiające zastosowanie jednej z ulg w spłacie należności budżetowych, uregulowanych w ww. przepisie. Nie jest to jednak taka ulga, jakiej oczekiwałaby skarżąca. Spór stron w istocie rzeczy dotyczy więc tego, czy sytuacja skarżącej, oceniona przez organy jako skomplikowana na wielu płaszczyznach (finansowej, zdrowotnej), może ulec poprawie – jak argumentują organy administracji, czy też jest jak twierdzi skarżąca – że w perspektywie wielu lat będzie tylko ulegać pogorszeniu. Zdaniem Sądu rację w tym sporze przyznać należy organom administracji.
Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że redakcja zacytowanego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, czy rozłożenia go na raty następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć (...), rozłożyć na raty". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 25 ust. 10 u.p.w., a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze – aby móc uznać podjętą, na podstawie art. 25 ust. 10 u.p.w. decyzję, za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej, a kolejno - oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 25 ust. 10 ustawy.
Ustawodawca przewiduje bowiem gradację ulg w spłacie świadczenia – umorzenie, rozłożenia na raty albo odroczenie terminu płatności, z którymi wiąże się nie tylko konieczność indywidualnej oceny sytuacji wnioskodawcy z perspektywy przesłanki uzasadniającej zastosowanie którejkolwiek z nich, ale także w tych ramach - ocena ukierunkowana również na zbadanie celowości i racjonalności zastosowania konkretnej ulgi do indywidualnej sytuacji wnioskującej strony, a więc dostosowania jej do tej sytuacji.
Jednocześnie ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny", dających organom możliwość umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Podstawą bowiem dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych (szczególnie uzasadnionych) powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń.
Innymi słowy, przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, jak już wskazano uprzednio, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona.
Organy administracji publicznej w uzasadnieniu swoich decyzji wskazały, że w niniejszej sprawie sytuacja rodziny skarżącej jest trudna w rozumieniu art. 25 ust. 10 u.p.w., i zasługująca na zastosowanie jednej z ulg wymienionych w tym przepisie, nie daje jednak uzasadnienia do umorzenia należności, czy rozłożenia jej na raty, czego oczekuje skarżąca. W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną, mającą na utrzymaniu córkę w klasie maturalnej. Dochód rodziny w skali miesiąca stanowią przychody skarżącej w zmiennej wysokości od 515 do około 1100 zł, alimenty na córkę w wysokości 1200 zł oraz świadczenie rodzinne w kwocie 124 zł. Skarżąca ponosi stałe wydatki w postaci czynszu: 950 zł miesięcznie, opłaty za energię – 90 zł miesięcznie, za telefon – około 180 zł miesięcznie oraz spłaca dwa kredyty. Organy wskazały także na sytuację zdrowotną skarżącej, która powinna poddać się leczeniu operacyjnemu, na które ją nie stać i legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z ustaleń organów, w lutym 2023 r. skarżąca osiągnie wiek emerytalny, uprawniający ją do uzyskania tego świadczenia, a to oznacza, że będzie ona wówczas uzyskiwała stałe dochody. W ocenie organów obu instancji, brak jest w tej sytuacji podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, czy też rozłożenia go na raty, lecz do odroczenia terminu jego płatności – do 28 lutego 2023 r., tj. do czasu uzyskania emerytury. Zdaniem organów, zastosowanie tej ulgi w sytuacji skarżącej uwzględnia zarówno jej interes, bowiem odciąża ja z konieczności spłaty zobowiązania w okresie, gdy nie uzyskuje ona stałych dochodów, jak i interes publiczny, który zakłada maksymalne dążenie do zwrotu świadczeń publicznych.
W ocenie organów, jednocześnie, biorąc pod uwagę gradację ulg wymienionych w art. 25 ust. 10 u.p.w., zastosowanie tej najdalej idącej, tj. umorzenia świadczenia może znaleźć zastosowanie w ostateczności, to jest wtedy, kiedy nieracjonalne i niecelowe jest zastosowanie innych ulg. W sytuacji skarżącej nieracjonalne obecnie jest również rozłożenie na raty świadczenia, bowiem aktualnie jest ona pozbawiona środków finansowych, które mogłaby przeznaczyć na spłatę długu.
W ocenie Sądu, prawidłowa jest ocena dokonana w niniejszej sprawie przez organy odnośnie do sytuacji skarżącej, zgodnie z którą spełnia ona przesłankę "szczególnie uzasadnionej sytuacji rodzinnej", warunkującą przyznanie jej ulgi w spłacie zobowiązania. Nie budzi też wątpliwości Sądu zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy ulgi w postaci odroczenia terminu płatności nienależnie pobranego świadczenia. Argumentacja i interpretacja faktów przedstawiona przez organy orzekające w tym zakresie jest zrozumiała.
W niniejszej sprawie organ zebrał obszerny materiał dowodowy, który ocenił z zachowaniem zasad doświadczenia życiowego i logiki. Ocena ta w żadnym wypadku nie jest dowolna, a uzasadnienie obu decyzji zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów procesowych. Pozwalało to na zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, z której wynika, że obecna, niewątpliwie trudna sytuacji skarżącej, może ulec poprawie w związku z nie budzącą wątpliwości ekspektatywą uzyskania przez nią stałego świadczenia w postaci emerytury. Nabycie tego prawa w lutym 2023 r. jest faktem, który w sposób prawidłowy został uwzględniony przez organy orzekające w sprawie i adekwatnie do tego – skorelowany z jedną z ulg, wynikającą z art. 25 ust. 10 u.p.w.
Warto zauważyć, że wypowiadające się w sprawie organy w swoich uzasadnieniach, wskazując na trudną sytuację strony i jej rodziny przyznały, że deklarowane przez nią wydatki przekraczają uzyskiwane dochody. Wyjaśniły również, dlaczego nie uwzględniły okoliczności spłacania przez nią kredytów, powołując się na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym spłacanie zobowiązań prywatnoprawnych, jakimi są kredyty i pożyczki, nie może wyprzedzać należności publicznoprawnych, gdyż w przeciwnym wypadku oznaczałoby to przerzucenie tych należności na ogół podatników (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2225/18 oraz z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 295/21, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z 5 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Po 942/14 oraz w Gliwicach z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1078/18 - wszystkie orzeczenia odstępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela i zwraca uwagę, że wbrew twierdzeniom strony nie stanowi on wyrazu preferowania interesu Skarbu Państwa nad słusznym interesem strony, a przeciwnie - świadczy o zajęciu stanowiska nacechowanego wyważeniem pomiędzy jednym i drugim interesem. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej opisane okoliczności, brak jest podstaw, aby – jak oczekuje tego skarżąca – fakt uzyskania emerytury w lutym 2023 r. zignorować, a co więcej – przyjąć, że nawet po jej uzyskaniu sytuacja skarżącej nie ulegnie poprawie. Niemniej jednak, jak to wskazały organy, gdyby tak faktycznie miało być, skarżąca nie traci uprawnienia do zgłoszenia kolejnego wniosku o rozłożenie na raty, czy umorzenie zobowiązania, gdyby okazało się że zastosowana ulga rzeczywiście jest niewystarczająca.
W ocenie Sądu zatem, organy obu instancji prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględniły nie tylko sytuację majątkową, w której skarżąca aktualnie się znajduje, lecz także istniejące po jej stronie potencjalne możliwości poprawy tej sytuacji, związane z uzyskaniem przez nią emerytury. Nie można też wykluczyć uzyskania przez skarżącą stałego zatrudnienia, obok emerytury, z którym będzie wiązał się większy dochód niż ten, który uzyskuje dotychczas, związany z posiadanym przez nią wykształceniem wyższym. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej mają prawo - przy badaniu sytuacji majątkowej strony – do stwierdzenia, że może ona uzyskać dochody i w przyszłości spłacić zaległości. Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy w niedługiej perspektywie wnioskodawca nabywa prawo do stałego dochodu w postaci emerytury. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do uprzywilejowania osób, które nie podejmują aktywnych działań zmierzających do polepszenia swego stanu majątkowego, choć mają taką możliwość, w stosunku do osób, które pomimo trudnej sytuacji materialnej, wywiązują się z obowiązków regulowania należności wobec Państwa (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3350/14, LEX nr 2155898, oraz wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2018, sygn. akt III SA/Wa 2559/17 - dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu, z opisanych wyżej względów nie zasługuje również na akceptację oczekiwanie skarżącej, wynikające z jej pisma z 30 listopada 2022 r., by jej przyszłe dochody przeznaczyć na z góry określone przez nią cele (w pierwszej kolejności np. na spłatę długów prywatnoprawnych) z pominięciem zobowiązań publicznoprawnych.
Tym samym z materiału dowodowego zebranego w spawie nie wynikają okoliczności, o jakich mowa w art. 25 ust. 10 u.p.w., uzasadniające przyznanie skarżącej ulgi w postaci rozłożenia na raty świadczenia, a tym bardziej jego umorzenia i nie można zarzucić organom obu instancji błędnej wykładni tego przepisu. Zdaniem Sądu, organy wykazały, że zebrany materiał dowodowy obrazuje w sposób oczywisty, że sytuacja rodziny skarżącej w dacie orzekania przez organy była trudna, co zostało uwzględnione poprzez odroczenie terminu płatności, jednak ze względu na jej przejściowy charakter – nie uzasadniała zastosowania dalej idącej ulgi w postaci rozłożenia na raty, czy umorzenia.
Natomiast uznanie administracyjne, towarzyszące wydaniu decyzji, oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje o charakterze związanym, gdyż powinny wskazywać, jakie względy zdecydowały o wyborze danego rozstrzygnięcia. Dokonana w tej mierze analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że uzasadnienia decyzji obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącej, a motywy którymi się organy kierowały – są logiczne i racjonalne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. z uwagi na złożony przez organ administracyjny wniosek w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez skarżącą żądania przeprowadzenia rozprawy.