Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 26 czerwca 2020 r., nr [..], mocą którego uchylono postanowienie Starosty z dnia 24 kwietnia 2020 r., nr [..], o odmowie wznowienia postępowania, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją Starosty z dnia 23 lipca 2015 r., nr [..], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zasilaniem elektrycznym na działce nr [..] w U. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2020 r., podpisanym przez A.S.-S. i S. S., mieszkańcy zachodniej części miasta U., nieruchomości położonych przy ulicy W. i D., wnieśli o wznowienie, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę m.in. dla stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w U. Wnioskodawcy zażądali wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w związku z jego wybudowaniem wbrew przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr V/76/98 Rady Miasta z dnia 9 czerwca 1998 r. zmieniającą miejscowy plan z 8 grudnia 1994 r. Ponadto, wskazali, że stronami postępowania byli wyłącznie inwestor oraz współwłaściciele nieruchomości, na której stacja została zaplanowana, natomiast wnioskodawcy nie mieli wiedzy o toczącym się postępowaniu i nie mieli możliwości uczestniczenia w nim.
Starosta pismem z dnia 19 marca 2020 r. wezwał A. S. – S. (jako osobę wskazaną we wniosku do kontaktu) o wyjaśnienie, czy jest ona pełnomocnikiem osób wskazanych na liście będącej złącznikiem do wniosku, przedłożenie pełnomocnictw oraz opłaty za pełnomocnictwa - w przypadku reprezentowania mieszkańców oraz kompletnych danych osób składających wniosek. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni wskazała, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od A.S.- S. oraz S. S. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2020 r., nr [..], Starosta odmówił wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił, że w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., wnioskodawcy powinni byli wykazać datę dowiedzenia się o przyczynie wznowienia lub datę wydania decyzji, jednakże organ nie wezwał o podanie tej daty, gdyż okoliczność ta wynika bezpośrednio z dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę (pismo z dnia 4 sierpnia 2016 r. z prośbą o udostępnienie do wglądu dokumentacji w powyższej sprawie, z podpisem A.S. – S. potwierdzającym zapoznanie się z dokumentacją w dniu 9 sierpnia 2016 r.). Zatem biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawcy nie zachowali miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, należało odmówić jego wznowienia.
Po rozpatrzeniu zażalenia S. S. postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r., nr [..], Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku, gdy przywołaną we wniosku podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie czy wnioskodawca dochował terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda wziął pod uwagę treść uzupełnionego wniosku o wznowienie postępowania i zauważył, że wnioskodawcy powołali w nim podstawę prawną wznowienia, określili posiadany według nich interes prawny, ale nie podali daty kiedy dowiedzieli się o istnieniu kwestionowanej decyzji. Wskazanie przez wnioskodawców przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nakłada na organ obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie miesiąca liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W takiej sytuacji powinnością organu I instancji jest wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o taką informację, a dopiero po uzupełnieniu podania organ może dokonać weryfikacji twierdzeń stron oraz przedstawić własne stanowisko w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wobec niezasadnego odstąpienia od wezwania wnioskodawców o podanie terminu, kiedy dowiedzieli się o decyzji i oparcia swojego stanowiska na szczątkowych informacjach zawartych w aktach, a nie oświadczeniach wnioskodawców, organ wydał rozstrzygnięcie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. zarzucając naruszenie art. 148 § 1 w związku z art. 148 § 2 w związku z art. 43 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na fakt powiązań rodzinnych S. S. i A. S. – S., jak również na fakt, że w trakcie postępowania A. S. – S. oświadczyła, że występuje jako pełnomocnik S. S. Zdaniem skarżącej Spółki mało prawdopodobne jest, żeby osoby powiązane rodzinnie, zainteresowane w danej sprawie, nie uzyskały informacji o sprawie w zbliżonym momencie. Powołano się na treść art. 43 k.p.a. który zawiera domniemanie, że osoba znajdująca się w domu, domownik, jest upoważniony do odbioru pism kierowanych do innego domownika, co rozciąga się również na sąsiadów. Zatem biorąc pod uwagę fakt powiązań rodzinnych należy przyjąć, że zarówno S. S., jak i A.S.-S. uzyskali wiedzę o wydanej decyzji w tym samym czasie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Ponadto, do Sądu wpłynęły pisma uczestników postępowania A.S. – S. i S. S., którzy poinformowali, że postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2020 r. Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do zarzutu skarżącej Spółki wskazano, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie A.S. – S. do działania w imieniu S. S., gdyż nigdy nie posiadała ona takiego umocowania. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy wskazuje wyłącznie, że A. S.-S. osobiście zapoznała się z treścią dokumentacji w Starostwie Powiatowym (z treścią decyzji oraz dokumentacji złożonej przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę). Działała jednak osobiście, wyłącznie w swoim imieniu. Ponadto wskazano, że niezasadnie powołała się skarżąca na art. 43 k.p.a., gdyż decyzje nigdy nie zostały doręczone wnioskodawcom.
W kolejnym piśmie procesowym A. S. – S. wskazała, że przedmiotowe postępowanie sądowe zainicjowane skargą A., jest bezprzedmiotowe z uwagi na wznowienie postępowania na mocy postanowienia Starosty z dnia 21 sierpnia 2020 r. Wskazano również, że w dacie zapoznania się przez A. S. – S. w Starostwie Powiatowym z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacją stacji bazowej, S. S. przebywał poza granicami kraju, w związku z czym nie sposób wywodzić, że zapoznał się z decyzją w tej samej dacie, co A. S.-S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody uchylające postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną tego organu z dnia 23 lipca 2015 r., nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zasilaniem elektrycznym na działce nr [..] w U. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem Starosty rozstrzygnięto wniosek o wznowienie postępowania wniesionych przez dwie osoby – A. S. – S. i S.S. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyną uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji był brak przeprowadzenia przez Starostę ustaleń w zakresie terminu powzięcia przez każdego z wnioskodawców wiedzy o decyzji z dnia 23 lipca 2015 r.
W ocenie Sądu, dokonana przez Wojewodę ocena postępowania przeprowadzonego przez Starostę jest prawidłowa i w pełni uzasadnia zaskarżone rozstrzygnięcie.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi jedno z trzech postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Zostało ono uregulowane w rozdziale 12 działu II k.p.a. (art. 145-152 k.p.a.). Czynności organu po otrzymaniu podania w sprawie wznowienia postępowania dzielą się na dwa etapy. W pierwszym z nich organ bada, czy podanie oparte zostało na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a, 145aa oraz 145b k.p.a., jak również, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
Właściwy w sprawie organ zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz czy jest oparte na ustawowej przesłance wznowienia. Od ustalenia tych kwestii zależy bowiem dalszy bieg postępowania. Postępowanie powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia w przypadku niedochowania terminu czy braku podstaw wznowienia lub postanowieniem o wznowieniu postępowania w razie istnienia podstaw wznowienia postępowania i zachowania terminu do wznowienia postępowania.
Zgodnie z art.148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Przy ustalaniu czy dochowano terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania opartego na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kluczowe znaczenie będzie miało to, kiedy strona "dowiedziała się" o decyzji ostatecznej, której wydanie zakończyło kwestionowane przez nią postępowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania, tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r., II OSK 714/08; z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2445/15; z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 2171/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, że istotne jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi ta informacja. "Dowiedzenie się" oznacza zatem powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia, a w związku z tym jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy (fakt intelektualny). Tym samym, nie ma znaczenia sama świadomość, że powinno się być stroną danego postępowania, ale akt wiedzy, że taka decyzja została wydana (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., II GSK 791/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, aby odmówić wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, lecz trzeba dowieść, że wiedziała o tej decyzji wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., I OSK 99/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, choć to na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji w sposób, który pozwoli na ustalenie, że jej podanie wpłynęło przed upływem ustawowego terminu na dokonanie tej czynności, to fakt ten nie zwalania organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy.
W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy uprawniały Wojewodę do stwierdzenia, że Starosta powyższym obowiązkom procesowym nie sprostał. Nie ustalił bowiem na wstępnym etapie procedowania podania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zasadniczej okoliczności, warunkującej możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, a mianowicie zachowania przez każdego z wnioskodawców ustawowego terminu do wniesienia podania.
Organ I instancji, procedując podanie o wznowienie postępowania dwóch odrębnych podmiotów powołujących się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że ich podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., który biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ przesądził o przekroczeniu terminu łącznie w odniesieniu do A. S. – S. i S. S. nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie wzywając żadnego z wnioskodawców do doprecyzowania ich podania w zakresie daty dowiedzenia się przez każdego z nich odrębnie o decyzji o pozwoleniu na budowę. Materiał dowodowy, którym dysponował Starosta, nie pozwalał natomiast na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii w odniesieniu do każdego z wnioskodawców z osobna.
Starosta oparł się na znajdującej się w aktach administracyjnych adnotacji poczynionej przez A. S.– S. na jej wniosku skierowanym do Starosty o udostępnienie jej do wglądu dokumentacji związanej z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 2015 r., nr [..], potwierdzającej fakt zapoznania się z tą dokumentacją przez A. S. – S. w dniu 9 sierpnia 2016 r. O ile ten dokument z adnotacją mógł stanowić wskazówkę do ustaleń w zakresie terminowości wniesienia podania o wznowienie postępowania przez A. S. – S., o tyle nie mógł stanowić jakiegokolwiek dowodu na to, że w tym samym dniu o decyzji z dnia 23 lipca 2015 r. dowiedział się również S. S. Stanowisko Starosty w tym zakresie było nieuzasadnione i niepoparte żadnymi, choćby pośrednimi, dowodami wskazującymi na to, że fakt powzięcia informacji o decyzji przez A. S. – S. w dniu 9 sierpnia 2016 r. oznaczał równocześnie, że w tym samym dniu bądź w podobnym okresie taką samą informację powziął również S. S. Przy tym podkreślić należy, że sytuacja procesowa każdego z wnioskodawców winna była być rozpatrywana odrębnie, gdyż sytuacja faktyczna i prawna każdego z nich może być inna. Ponadto, zachowanie terminu ustawowego do złożenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia jest przesłanką ograniczoną podmiotowo do każdej strony postępowania odrębnie.
Wadliwość procedowania przez Starostę polegała zatem na tym, że bezpodstawnie skutki procesowe dowiedzenia się przez A. S. – S. o decyzji o pozwoleniu na budowę odniósł do S. S. Ani materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ani wyjaśnienia wnioskodawców nie uzasadniały takiego postępowania. Organ nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej zmierzającej do ustalenia istotnej dla rozpoznania podania o wznowienie postępowania okoliczności w postaci jego terminowości, przedwcześnie odmawiając wznowienia postępowania w stosunku do obu wnioskodawców łącznie.
Akta sprawy podważają również prawidłowość argumentacji sformułowanej w skardze, która nie mogła w konsekwencji podważyć trafności stanowiska Wojewody. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej Spółki z materiału dowodowego nie wynika, aby A. S. – S. w toku postępowania działała również jako pełnomocnik S. S. Zarówno z wniosku o wznowienie postępowania podpisanego przez każdego z wnioskodawców odrębnie, jak również z pisma procesowego wnioskodawców z dnia 6 kwietnia 2020 r., ani z żadnych innych dokumentów zalegających w aktach sprawy nie wynika, aby A. S. – S. działała w postępowaniu w imieniu S.S. i żeby dokonywane przez nią czynności odnosiły skutek bezpośrednio w stosunku do S. S. Oznacza to, że twierdzenia skarżącej o tym, że dowiedzenie się przez A. S.– S. o decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczało również powzięcie wiedzy o niej przez S. S., są niewiarygodne.
Podjęta w skardze próba dowodzenia daty powzięcia przez S. S. wiedzy o decyzji o pozwoleniu na budowę, oparta na tezie o jego powiązaniach rodzinnych z A. S.– S. oraz domniemaniu doręczenia pisma dorosłemu domownikowi z art. 43 k.p.a., okazała się nieskuteczna. Twierdzenia te są wyłącznie niczym nie potwierdzonymi przypuszczeniami skarżącej odwołującymi się dodatkowo do przepisu, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i nie miał żadnego wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia Wojewody.
W konsekwencji, kontrolowane rozstrzygnięcie Wojewody uznać należało za prawidłowe, albowiem postanowienie Starosty wydane zostało z naruszeniem opisanych wyżej przepisów postępowania, co skutkowało tym, że do wyjaśnienia pozostały takie okoliczności sprawy, które miały zasadniczy wpływ na jej dalszy bieg procesowy i ostateczne rozstrzygnięcie. Natura popełnionych uchybień procesowych na tym etapie postępowania wykluczała możliwość ich sanowania przez organ odwoławczy. Od niewątpliwego bowiem ustalenia daty dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji o pozwoleniu na budowę zależy ocena terminowości wystąpienia przez każdego z nich z osobna z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym.
Zdaniem Sądu, wskazania Wojewody co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym postanowieniu były prawidłowe, albowiem obejmowały działania niezbędne do tego, ażeby skutecznie procedować wniosek o wznowienie postępowania A. S. – S. i S. S. w sposób wymagany prawem, z poszanowaniem indywidualnych uprawnień procesowych każdego wnioskodawcy. Zmierzały one bezpośrednio do nadania sprawie właściwego biegu.
Postanowienie Starosty z dnia 21 sierpnia 2020 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 23 lipca 2015 r., wydane po rozpoznaniu wniosku S. S., nie jest przeszkodą procesową do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd kontroluje bowiem legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z przepisami prawa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jego wydania.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.