Uzasadnienie
Gmina (dalej jako "Gmina") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 27 maja 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta"), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 16 stycznia 2020 r., w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia drogowego łączącego ulicę S. z ulicą S. w W." (dalej jako "zrid") Decyzją tą została objęta min. działka nr [..], która powstała w wyniku podziału działki nr [..].
Z księgi wieczystej tej nieruchomości wynikało, że działka stanowi własność Gminy, a użytkownikiem wieczystym jest A (dalej jako "A."). Ponadto ustalono, że na działce nr [..] znajdowały się 3 ogródki działkowe, których użytkownikami byli: E. i W.U. - działka nr [..], B. i J. M. - działka nr [..] oraz A.F. – działka nr [..]. W związku z tym, postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r. Starosta rozdzielił niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], w ten sposób że odrębnie prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i przyznania gruntu zamiennego na rzecz A., oddzielnie na rzecz spadkobierców A. F. oraz oddzielnie z tytułu utraty prawa własności do nasadzeń i obiektów znajdujących się na działkach ogrodniczych II ([..]) i I ([..]).
Decyzją z dnia 16 stycznia 2020 r. Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 41.350 zł na rzecz A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, położonej w W. obr. [..], oznaczonej ewidencyjnie jako działka [..] (powstała z podziału działki [..]) o pow. 640 m2, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta w terminie 14 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Ponadto zobowiązano Prezydenta do zapewnienia gruntów zastępczych dla A. celem odtworzenia części ogrodu działkowego znajdującego się na ww. nieruchomości.
Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta, Wojewoda decyzją z dnia 27 maja 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, dotyczący kwestii odszkodowawczych związanych z wydaną decyzją zrid, uznając, że jest on przepisem szczególnym wobec regulacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., nie stanowi natomiast wyłączenia stosowania zasad określonych w art. 12 specustawy drogowej. Przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej przewiduje rozwiązania specyficzne w odniesieniu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych. Mianowicie, przepis ten wskazuje na istnienie swoistego podwójnego ekwiwalentu (zarówno odszkodowania za stanowiące własność stowarzyszenia ogrodowego urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu oraz zapewnienie gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego), a tym samym wyróżnienie A. sposób podmiotów wywłaszczonych w trybie specustawy drogowej.
W związku z tym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, co do braku możliwości orzeczenia zarówno o odszkodowaniu dla A., jak i o obowiązku zapewnienia mu gruntów zastępczych celem odtworzenia części ogrodu.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia odszkodowania został sporządzony operat szacunkowy z 17 października 2019 r., w którym biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z uzyskanym zaświadczeniem Urzędu Miasta dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr VIIK/XXXVI/424/2017 z dnia 12 września 2017 r. (Dz. Urz. Woj. z 2017 r., poz. 3767) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla łącznika drogowego od węzła integracyjnego w rejonie dworca [..] do ul. Ł. wraz z przyległymi obszarami, a wyceniana działka w dniu wydania zrid znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem H.3.MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Jako obszar badania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym biegła wyznaczyła rynek lokalny - teren miasta W., R. i R. oraz sąsiadujące z miastem W. miejscowości B., G. i G. z gminy W., od października 2017 r. do daty wyceny, zaś obszar badania nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym autorka wyceny wyznaczyła rynek lokalny - teren miasta W., R.i R. oraz obszar gminy W., w tym samym okresie. Badając zaś zasadę korzyści biegła ustaliła, że transakcje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym osiągają zdecydowanie wyższe ceny niż transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, w związku z tym zasada ta nie miała zastosowania w niniejszej sprawie.
Na tej podstawie biegła wyliczyła wartość prawa własności, określając ją jako iloczyn jej powierzchni, jednostkowej ceny średniej, sumy współczynników korygujących (1,003) oraz współczynnika eksperta (1,00), na kwotę 66.656,97 zł. Przy czym, ze względu na brak możliwości zastosowania w sprawie § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny, biegła zgodnie z § 30 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, określiła jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego (0,62). W konsekwencji wartość rynkowa nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego została ustalona w kwocie 41.350 zł.
Zdaniem organu tak sporządzony operat mógł stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego działki nr [..], a przy tym nie zawiera pomyłek ani braków, czy niejasności.
Jednocześnie, z uwagi na fakt, że termin na wydanie działki upłynął bezskutecznie w dniu 31 sierpnia 2018 r., brak było w sprawie podstaw do zastosowania powiększenia kwoty odszkodowania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy.
W skardze Gmina zarzuca naruszenie art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1g specustawy drogowej i art. 131 u.g.n., kwestionując zasadność nałożenia na nią obowiązku nieodpłatnego zapewnienia gruntów zastępczych dla A. Zdaniem skarżącej nieprawidłowa jest taka wykładnia art. 18 ust. 1g, która zakłada przyznanie A. oprócz odszkodowania pieniężnego także dodatkowe odszkodowanie w formie gruntu zastępczego w celu odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego. Prowadzi to bowiem do nieuprawnionego wzbogacenia kosztem majątku publicznego i jest niezgodne z art 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie istnieje więc obowiązek nieodpłatnego przekazania gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, a zapewnienie takich gruntów nie jest substytutem odszkodowania za prawa majątkowe przysługujące dotychczas stowarzyszeniu ogrodowemu. Istnieje natomiast obowiązek wypłaty odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego w celu zapewnienia środków na ewentualne odtworzenie ogrodu - odpłatne ustanowienie tytułu prawnego do gruntu wskazanego przez podmiot, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, jeżeli taki jest zamiar A. Odszkodowanie również stanowić ekwiwalent utraconego prawa, jeśli odtworzenie ogrodu działkowego z jakichś powodów nie będzie możliwe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Przesłanki uwzględnienia skargi określa art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a). lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
W niniejszej sprawie tak przeprowadzona kontrola sądowa wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody z 27 maja 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają przepisy prawa materialnego, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Decyzje te zostały wydane w postępowaniu dotyczącym ustalenia na rzecz A. (dalej jako "A.") odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], obręb [..], na której na mocy decyzji zrid Starosty z 21 czerwca 2018 r. wygasło prawo użytkowania wieczystego przysługujące A..
Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia były przepisy specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 tej ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za ww. nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a).
Przy czym przepis art. 12 ust. 4d specustawy drogowej stanowi, że jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
W takim przypadku, składniki należnego użytkownikowi wieczystemu określa art. 18 ust. 1g specustawy. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
- 18. Stosownie do art. 18 ust. 1g specustawy w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:
- 1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;
- 2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;
- 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, działka nr [..]. w dniu wydania decyzji zrid stanowiła własność Gminy, w użytkowaniu wieczystym A. W związku z tym decyzja ta dotyczyła nieruchomości, na której znajdowała się część rodzinnego ogrodu działkowego. W tej sytuacji Starosta, na podstawie art. 12 ust. 2-4 specustawy, w oparciu o sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, ustalił na rzecz A. odszkodowanie za wygasłe prawo użytkowania wieczystego. Ponadto, stosując art. 18 ust. 1g pkt 3 tej ustawy zobowiązał Prezydenta Miasta do zapewnienia gruntów zastępczych dla A. celem odtworzenia części ogrodu działkowego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Rozwiązanie to zaakceptował orzekający w trybie odwoławczym Wojewoda, jednak w ocenie sądu takie rozstrzygnięcie jest błędne.
Wyjaśnić bowiem należy, że to art. 18 ust. 1g specustawy określa zakres odszkodowania związanego z likwidacją rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis ten nie daje zaś podstawy do przyjęcia, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że A. przysługuje odszkodowanie za utracone prawo do użytkowania wieczystego i jednocześnie prawo do gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl tego unormowania podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części jest zobowiązany zapewnić grunty zastępcze, ale jeśli jest to obiektywnie możliwe do realizacji. Jeżeli więc gmina nie dysponuje gruntem, który mógłby posłużyć odtworzeniu rodzinnego ogrodu działkowego, to wówczas powstaje obowiązek wypłaty odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego.
Jak zauważa się w orzecznictwie ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych. Modyfikacja ta - w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie - ma związek z odstępstwem od zasady superficies solo cedit, wynikającym z art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach, który stanowi, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność A. (a nie właściciela gruntu), a nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność.
Wobec tego, art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nakłada na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części określone obowiązki w stosunku do członków A. i samego A. W odniesieniu do obowiązków wskazanych w pkt 1 i 2 ww. przepisu specustawy wskazuje się, że wynikająca z nich modyfikacja "zasady ogólnej" w odniesieniu do rodzaju utraconego prawa, za które przysługuje odszkodowanie, nie dotyczy trybu przyznania odszkodowania, ten bowiem został określony w art. 12 ust. 4a. Skoro zaś zgodnie z art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, a także za wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zrid, przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 jest tylko jego konieczną modyfikacją, z uwagi na odmienny przedmiot wywłaszczenia z mocy decyzji o zrid, to nie ma powodu do uznania, że odszkodowanie, o jakim mowa w pkt 1 i 2 ust. 1g art. 18 specustawy drogowej, miałoby być ustalane i wypłacane w innym trybie, niż odszkodowanie na podstawie art. 12 ust. 4f tej ustawy.
Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia zasady słusznego odszkodowania, a zarazem równego traktowania, gdyż w takim wypadku jedna grupa podmiotów pozbawionych praw majątkowych na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej otrzymywałaby odszkodowanie w drodze aktu administracyjnego wydawanego (co do zasady) w ciągu 30 dni, od kiedy decyzja o zrid stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej), a inna grupa uprawnionych do odszkodowania musiałaby swoich praw majątkowych dochodzić przed sądem powszechnym, gdzie na własny koszt i ryzyko oraz w nieprzewidywalnym czasie musiałaby ubiegać się o ekwiwalent za wywłaszczone wcześniej na cel publiczny konstytucyjne prawa podmiotowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji).
Tak więc, w przypadku wywłaszczenia pod inwestycję drogową części ogrodu działkowego, obowiązkiem właściwego organu było wszczęcie postępowania administracyjnego nie tylko w zakresie dotyczącym odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek gruntu, ale także odszkodowania za prawa majątkowe, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 specustawy drogowej i wydanie decyzji na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. Nie może budzić wątpliwości, że odszkodowanie musi obejmować wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zrid, a podmioty, którym przysługiwały prawa majątkowe określone w art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2, z pewnością należą do grona "dotychczasowych właścicieli", o jakich mowa w art. 12 ust. 4f ustawy. Prawo do odszkodowania za prawa majątkowe z art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2 zostało więc określone w podobny sposób, jak prawo do odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i ograniczone prawa rzeczowe (ust. 4d i 4c), które również nie zostały wymienione w ust. 4 art. 12 specustawy drogowej, ale nie ma wątpliwości, że odszkodowanie za te prawa przysługuje poprzez określenie podmiotowej strony uprawnionych do odszkodowania w ust. 4f art. 12.
Odnosząc się natomiast do kluczowego dla niniejszej sprawy art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej, statuującego obowiązek podmiotu, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż obowiązek ten jest korelatem uprawnienia A. określonego w art. 19 u.r.o.d., którego stosowanie zostało wyłączone z mocy art. 11j specustawy drogowej, w odniesieniu do inwestycji prowadzonych na jej podstawie. Takie działanie miało na celu przyspieszenie procesu budowy dróg, między innymi poprzez zniesienie części przywilejów A. dotyczących jego pozycji w postępowaniu wywłaszczeniowym (m.in. konieczność zgody A. na likwidację ogrodu).
Jednocześnie jednak w ten sposób doszło do wyłączenia prawa do odszkodowania za nakłady i naniesienia utracone przez działkowców i A., które przywrócone zostało po wprowadzeniu ust. 1g art. 18 specustawy, co dokonało się ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie specustawy drogowej. Przy okazji przywrócono także pierwotny (bo określony wcześniej w art. 19 u.r.o.d.) obowiązek podmiotu, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, jako substytut odszkodowania za likwidację ogrodu lub jego części.
Trzeba jednak zauważyć, że zakres obowiązku określonego w art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej jest węższy, niż w art. 19 u.r.o.d. Istotne jest jednak to, że pierwotnie organy publiczne (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) miały obowiązek zapewnić ("przekazać") nieodpłatnie grunty zastępcze na odtworzenie ogrodu, co wynikało z art. 10 u.r.o.d. Przepis ten utracił jednak moc prawną w odniesieniu do Skarbu Państwa z dniem 20 lipca 2012 r., tj. w dniu opublikowania w Dzienniku Ustaw z 2012 r., poz. 837, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10, natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego tę moc utracił już na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt K 61/07. Okoliczność ta może więc mieć wpływ na treść obowiązku zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego oraz na prawo do odszkodowania Polskiego Związku Działkowców za wygasłe prawo użytkowania wieczystego.
W konsekwencji, jeżeli nie ma już obecnie obowiązku nieodpłatnego przekazania gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, to sam obowiązek zapewnienia takich gruntów nie jest już substytutem odszkodowania za prawo majątkowe przysługujące dotychczas A. Rodzi to zatem obowiązek wypłaty odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek objętych decyzją zrid. Odszkodowanie to, wypłacane w drodze decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f i 4d specustawy drogowej, ma zapewnić w takim razie odpłatne ustanowienie tytułu prawnego do gruntów wskazanych ("zapewnionych") przez "podmiot, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", albo stanowić ekwiwalent utraconego prawa, jeśli odtworzenie ogrodu działkowego z jakichś powodów nie będzie możliwe.
Samo zapewnienie gruntów zamiennych, na których miałby ewentualnie zostać odtworzony rodzinny ogród działkowy, nie odbywa się natomiast w drodze aktu administracyjnego i obowiązek ten może być zrealizowany tylko poprzez zawarcie odpowiedniej umowy, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Powyższy pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1710/11, a następnie zaakceptowany w wyrokach z 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 792/13 i I OSK 443/13 (dostępne w CBOSA). Również sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z tezą, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie zobowiązuje do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej i wypłaty odszkodowania za wszystkie utracone lub wygasłe prawa, jak również do zapewnienia gruntów zamiennych. W swoich wyrokach NSA opowiada się bowiem wyraźnie za ustaleniem odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego w miejsce zobowiązywania do zapewnienia gruntów zastępczych. Stanowisko to jest zasadne szczególnie w niniejszej sprawie, gdzie ze względu na fakt, iż decyzją zrid została objęta tylko część ogrodu działkowego, co może budzić wątpliwości co do możliwości odtworzenia tego ogrodu w takim zakresie.
Mając to na uwadze sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do ustalenia w drodze decyzji starosty zarówno odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na rzecz A., jak i zobowiązania podmiotu, na rzecz którego nastąpiła likwidacja części ogrodu działkowego, do zapewnienia gruntów zastępczych. Jak wynika bowiem z wykładni art. 18 ust. 1g pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 4d specustawy oraz art. 19 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie ma obecnie obowiązku nieodpłatnego przekazania stowarzyszeniu ogrodowemu gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, a zatem sam obowiązek zapewnienia takich gruntów nie jest już substytutem odszkodowania za prawo majątkowe przysługujące A. Należy w związku z tym zgodzić się ze skarżącym, że sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie i przyznanie A. zarówno ww. odszkodowania jak i uprawnienia do otrzymania gruntów zastępczych prowadzi do nieuprawnionego wzbogacenia tego podmiotu kosztem majątku publicznego w drodze decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego konieczne stało się uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., zarówno decyzji Wojewody z dnia 27 maja 2020 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o czym sąd orzekł w pkt 1 wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku, w szczególności odnoszącą się do art. 18 ust. 1g specustawy drogowej i dokonać prawidłowej wykładni tego przepisu. Dopiero takie działania pozwolą organom na właściwe ustalenie praw i obowiązków stron postępowania związanych z wydana decyzją o realizacji inwestycji drogowej.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz Gminy zwrot kwoty 4.841 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 1.241 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 3.600 zł ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw.
z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie złożył Wojewoda, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zgłosiły sprzeciwu.