Uzasadnienie
A. N. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) z 25 maja 2022 r., nr SKO Gd/6926/21, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Wejherowo z dnia 26 listopada 2021 r. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę T. L. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 28 października 2021 r. strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w zakresie przedmiotowego wniosku w dniu 26 listopada 2021 r. wydał decyzję, na mocy której omówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie co prawda wnioskodawczyni wykazała istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem rzeczywistej opieki nad matką, jednak niemożliwe było przyznanie przedmiotowego świadczenia z uwagi na to, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego daty powstania niepełnosprawności organ nie mógł przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – w skrócie u.ś.r..
Organ I instancji wskazał również, że choć Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych to poprawienie stanu prawnego pozostaje w gestii ustawodawcy. Zgodnie zaś z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego.
Dnia 25 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium nadmieniło w pierwszej kolejności, że wnioskodawczyni należy do kręgu osób uprawnionych do występowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Następnie podkreślono, iż ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Analizując przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca ustanowił szereg warunków, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, bądź jej nie podejmowanie w tymże celu. Wspomniany przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej.
Odnosząc całokształt swoich rozważań do niniejszej sprawy Kolegium uznało, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu II instancji z dokonanych w toku postępowania ustaleń (w ramach wywiadu środowiskowego, złożonych oświadczeń) nie wynika, by rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad matką wymuszał na stronie niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą i leżącą, porusza się samodzielnie, potrzebuje ewentualnie wsparcia poza domem, nie jest też niesprawna ruchowo w górnej części ciała, jest zdolna do samoobsługi w zakresie utrzymania podstawowej higieny osobistej (wymaga jedynie pomocy przy kąpieli) i zaspokojenia potrzeb fizjologicznych, nie wymaga pampersów, może samodzielnie siedzieć, nie wymaga karmienia, pojenia, samodzielnie spożywa przygotowane i podane posiłki i leki.
Czynności opiekuńcze związane z osobą niepełnosprawną wykonywane regularnie to przygotowanie i podawanie leków, przygotowanie i podawanie posiłków, uczestniczenie w wizytach lekarskich i spacerach, pomoc w przygotowaniu ubrań i zmianie garderoby, mierzenie poziomu cukru i ciśnienia. W ocenie Kolegium, na podstawie dokonanych ustaleń przyjąć należy, że rozmiar obowiązków wnioskodawczyni związanych z opieką nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Wskazane powyżej czynności nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności wnioskodawczyni. Matka strony nie wymaga stałej obecności córki, zaś okoliczność, iż ta obawia się zostawać ją samą w domu, nie może stanowić przesłanki przesądzającej o tym, że opieka nad niepełnosprawną osobą musi mieć charakter stały i nie może być tak zorganizowana, aby wnioskodawczyni mogła choć w niepełnym wymiarze czasu podjąć pracę.
Zdaniem Kolegium, nie można także pominąć faktu, iż wraz ze skarżącą i jej matką zamieszkuje również ojciec strony, który - mimo posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w jakimś stopniu mógłby uczestniczyć w opiece - chociażby poprzez sprawowanie nadzoru, czy udzielenie wsparcia mentalnego i psychicznego osobie niepełnosprawnej, co do której złożony został przedmiotowy wniosek. Organ II instancji podkreślił też, że jak wynika z wywiadu środowiskowego wsparcia w opiece nad matką udziela wnioskodawczyni także jej mąż oraz siostra. Pozostałe czynności wskazane przez stronę, takie jak sprzątanie, pranie, przygotowanie opału i palenie w piecu, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, itp. są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym zresztą również zamieszkuje wraz ze swoją rodziną, i które mogą być wykonywane poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w szeregu innych gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.
Kolegium - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnęło także wniosek, iż rezygnacja w dniu 31 sierpnia 2021 r. z zatrudnienia i nieaktywność zawodowa wnioskodawczyni nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką (która choruje już od 15 lat) i nie jest na nią ukierunkowana, co skutkuje uznaniem, iż nie doszło do spełnienia przesłanki "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W dniu 21 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga strony reprezentowanej przez pełnomocnika na decyzję organu II instancji, której zarzucono
- 1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej T. L. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia,
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej T. L. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wejherowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., że niepełnosprawna T. L. - pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji - nie wymaga stałej opieki córki, która nie musi rezygnować z zatrudnienia.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie strony skarżącej organ dokonał błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w kwestii okresu opieki, której wymaga niepełnosprawny podopieczny oraz możliwości podjęcia pracy zawodowej przez skarżącą. Z orzeczenia o niepełnosprawności matki strony, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ - dokonując oceny zakresu sprawowania opieki - winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której - oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Chodzi tu o opiekę stalą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Zapoznając się z chorobami matki skarżącej - w szczególności z chorobą psychiczną, na którą cierpi oraz z zakresem obowiązków ustalonych podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ, trudno się zgodzić z Kolegium, aby można było pogodzić opiekę nad niepełnosprawną matką, wymagającą stałego nadzoru, dawkowania leków, przygotowywania posiłków, robienia zakupów, mierzenia ciśnienia i pomocy przy załatwianiu spraw urzędowych z pracą zawodową. Podkreślono, że również z ustaleń organu I instancji - poczynionych na podstawie wywiadu środowiskowego - wynika, że niepełnosprawna podopieczna cierpi na silną schizofrenię i wymaga stałego nadzoru gdyż stanowi zagrożenie dla siebie i otoczenia. Konsekwencją błędnej oceny zakresu opieki było niezasadne uznanie, że skarżąca wcale nie musi rezygnować z pracy, aby zajmować się matką.
W ocenie strony skarżącej za niezasadne uznać należało stanowisko organu wyrażone w kwestii niespełnienia przez skarżącą określonej w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na charakter, częstotliwość czy też czasochłonność czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki sprawowanej przez nią nad matką z punktu widzenia oceny możliwości podjęcia zatrudnienia. Stwierdzono bowiem, że opisanych przez skarżącą czynności nie można uznać za czynności związane z opieką strony nad niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W niniejszej sprawie nie zakwestionowano, że skarżąca takie czynności wobec matki podejmuje. Co też istotne, w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, który w ww. orzeczeniu wyraził swoje stanowisko, uznając brak możliwości samodzielnej egzystencji.
Skarżąca zauważyła, że niektóre czynności z natury rzeczy są czynnościami bardziej lub mniej absorbującymi i czasochłonnymi, dotyczą spraw życiowych nawet całej rodziny i są konieczne do wykonania bez względu na fakt czy odnoszą się do osoby niepełnosprawnej czy też osoby "pełnosprawnej", to jednak nie można z tego powodu pomniejszać czy odmawiać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a tym bardziej w sytuacji - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w której osoba niepełnosprawna ma niewątpliwie problemy z samodzielnym załatwieniem podstawowych życiowych potrzeb. Wskazano również, że nie należy rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.
W ocenie strony organ II instancji błędnie ustalił fakt, że matka skarżącej nie wymaga pełnej opieki, a następnie niezasadnie uznał, że nie musi ona rezygnować z pracy, aby zajmować się niepełnosprawną. Podkreślono, że decyzja skarżącej o rezygnacji z zatrudnienia była w znacznej mierze uwarukowana niebezpiecznymi zdarzeniami mającymi miejsce z udziałem niepełnosprawnej w miejscu ich zamieszkania, co utwierdziło stronę w przekonaniu, że zobligowana jest do ochrony zdrowia i życia swojej matki.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej jako p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Sąd - dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 maja 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Wejherowo z 26 listopada 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), zwaną dalej "u.ś.r.".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Podkreślić należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie bezspornym jest zarówno okoliczność posiadania przez T. L. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z 29 sierpnia 2017 r. wydanego na stałe, jak i zaliczenie skarżącej do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, iż mąż T. L. – A. L., również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, w dniu 3 kwietnia 2018 r. Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem II instancji koncentrowała się natomiast na istnieniu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowego.
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce jest nieprawidłowa.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem, w którym wskazano na jej znaczny stopnień, a okoliczność ta została uznana za niepodważalną. Ustawodawca na potrzeby przepisów u.ś.r. stworzył wykaz definicji ustawowych, który w art. 3 pkt 21 u.ś.r. wskazuje wprost, iż znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2021 r. poz. 573), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji. W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
Należy więc uznać, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2022 r., III SA/Gd 1045/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, a to jego treść w zasadniczy sposób określa potrzeby opiekuńcze osoby niepełnosprawnej. Przy czym, należy zaznaczyć, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidulanej sprawie.
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej od 2007 r. choruje na schizofrenię paranoidalną (będącą podstawą do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), poza tym przeszła operację usunięcia raka piersi, operację kręgosłupa w odcinku L6-L7, oczekuje na operację kręgosłupa w odcinku szyjnym. Z uwagi na stan przedcukrzycowy wymaga mierzenia poziomu cukru we krwi 4 razy dziennie. Wnioskodawczyni zamieszkuje z matką, ojcem, który również posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe z uwagi na przebyty udar, mężem oraz dwojgiem małoletnich dzieci. Do obowiązków skarżącej związanych ze sprawowaną opieką nad matką należy m.in. pomoc w czynnościach higienicznych, przygotowywanie i podawanie wszystkich posiłków oraz napojów, podawanie leków, pomoc przy przygotowaniu ubrań i zmianie garderoby, mierzenie ciśnienia oraz cukru, pranie, sprzątanie, organizowanie i asysta przy wizytach lekarskich, robienie zakupów i wykupowanie recept, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków.
T. L. nie jest osobą leżącą, porusza się o własnych siłach, jest w stanie spożywać samodzielnie podane posiłki i leki. Niemniej z uwagi na to, że osoba niepełnosprawna cierpi na schizofrenię paranoidalną, podkreślono, że opiekun nie jest w stanie pozostawić kobiety samej w domu, gdyż wymaga ona nieprzerwanego nadzoru. Pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym przytoczył sytuację, w której T. L. korzystając samodzielnie z kuchenki gazowej zaprószyła ogień, co mogło skutkować spaleniem całego budynku. W związku z nasileniem stanu chorobowego matka wnioskodawczyni wychodziła na zewnątrz w środku nocy boso, w piżamie oraz chodziła po domu z nożem w ręku. Zachowania osoby wymagającej opieki przybierają agresywny charakter wobec czego także z uwagi na bezpieczeństwo osób trzecich wymagany jest nad nią ciągły nadzór.
Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności T. L. wymagającej stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi matce w sposób ciągły i stały przez skarżącą, nie pozostawia, w ocenie Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Kolegium, w przeciwieństwie do organu I instancji, skupiając się jedynie na fakcie, że osoba wymagająca opieki jest w miarę samodzielna ruchowo, straciło z pola widzenia specyfikę choroby, na którą cierpi matka skarżącej. Schizofrenia jest przewlekłą chorobą psychiczną cechującą się zaburzeniem w sposobie myślenia, postrzegania, porozumiewania się, a także spłyconym i niedostosowanym afektem (ekspresją emocjonalną). Choroba ta charakteryzuje się znacznym upośledzeniem w postrzeganiu rzeczywistości oraz zmianami w sposobie zachowania pacjenta.
Oczywiste więc jest, że osoba chora na schizofrenię wymaga innych czynności opiekuńczych niż np. osoba ze schorzeniami fizycznymi (np. sparaliżowana, leżąca). W literaturze fachowej wskazuje się, że choć leczenie schizofrenii przebiega najczęściej farmakologicznie, to wymaga również ukształtowania podtrzymującego środowiska rodzinnego i społecznego jako istotnego czynnika modyfikującego przebieg choroby. Mimo, że T. L. nie jest osobą leżącą, to i tak skarżąca sprawuje przy niej czynności opiekuńcze, które dostosowane są do przebiegu i rodzaju jej choroby.
Nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego, który argumentował, że skoro skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką i przez długie okresy w ciągu dnia nie wykonuje przy matce żadnych czynności opiekuńczych to może podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze. Kolegium nie dostrzega, że matka skarżącej cierpi na schizofrenię paranoidalną, musi przyjmować odpowiednie leki, które pozwalają jej na funkcjonowanie w społeczeństwie i redukcję objawów choroby. Co więcej, regularne spożywanie leków jest kluczowe dla utrzymania stabilnego samopoczucia i braku zaostrzenia objawów chorobowych u osoby wymagającej opieki, dlatego dodatkowo - oprócz podania leków, konieczny jest również nadzór nad ich prawidłowym zażyciem. Przebieg schizofrenii może być ciągły i postępujący lub epizodyczny, wówczas występują okresy nasilenia objawów choroby i powrotów do częściowego zdrowia. Nie da się zatem przewidzieć ani tego, kiedy objawy choroby się nasilą, ani tego, w jakim rozmiarze te nasilenia wystąpią, co wymusza ciągłą czujność i gotowość do natychmiastowej reakcji.
Biorąc pod uwagę wyżej poczynione ustalenia Sąd nie podziela również stanowiska organu, iż mąż T. L. w czasie nieobecności córki mógłby sprawować nadzór nad żoną. W tym miejscu należy podkreślić, że A. L., również na podstawie stosownego orzeczenia, został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, przebył udar, na skutek którego ma znacznie ograniczone możliwości motoryczne. Trudno uznać wobec tego, że schorowany mężczyzna, wymagający sam opieki i pomocy, mający znaczne trudności z poruszeniem się, jest zdolny sprawować należyty nadzór nad chorującą na schizofrenię paranoidalną żoną, która w nagłym nasileniu objawów chorobowych może być pobudzona psychoruchowo i zachowywać się agresywnie.
Za niezrozumiałe należy także uznać założenie Kolegium, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą wypełniać cały dzień. W rozpoznawanej sprawie skarżąca opiekuje się matką w zasadzie przez większość dnia, sprawując nad nią ciągły nadzór z uwagi na fakt, że kobiety nie można pozostawić samej w domu. Konieczne jest w tym miejscu nadmienienie, że już z uwagi na sam charakter schorzenia, na które cierpi T. L. (schizofrenia paranoidalna), nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, aby strona mogła wygospodarować - jak sugeruje Kolegium - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania osobie niepełnosprawnej należytej opieki.
Sąd stwierdza, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności sprawuje córka niepełnosprawnej w stopniu znacznym T. L., czyli skarżąca. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane wyżej czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan, adekwatnie do wieku i orzeczonej niepełnosprawności.
W związku z tym przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Należy wskazać, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18), sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.
Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Dodać należy, że podkreślany przez Kolegium fakt rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą z zatrudnienia dopiero w dniu 31 sierpnia 2021 r. w świetle chorowania jej matki od 15 lat tych ustaleń i ocen nie neguje. Jak wyjaśniła bowiem skarżąca i te wyjaśnienia Sąd w pełni akceptuje, zrezygnowała z zatrudnienia ponieważ doszło do kilku niepokojących incydentów m.in. związanych z zaprószeniem ognia przez matkę w domu, jej upadkiem, które potwierdzały konieczność stałego nadzoru nad podopieczną.
Podsumowując należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki i która nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., która pozbawiałaby skarżącą wnioskowanego świadczenia (współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności ujawnione w sprawie Sąd uznał, że przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko zasadne, ale i konieczne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył zarówno organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę jak i skarżąca w skardze.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, stanowiących w istocie wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).