Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 czerwca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia skarżącemu kwoty 6.498 zł z odsetkami z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wobec uzyskania przez skarżącego H. W. orzeczenia właściwego organu o znacznym stopniu niepełnosprawności Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta i na wniosek skarżącego, decyzją z 10 października 2005 r. przyznał skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł bezterminowo począwszy od 1 września 2005 r. W wydanej decyzji organ zawarł pouczenie, iż "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy, osoba uprawniona do ww świadczeń, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym Ośrodka wypłacającego świadczenia rodzinne". Z dokumentów załączonych do wniosku o przyznanie świadczenia wynikało, że skarżący utrzymuje się z emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz że w 2005 roku w grudniu ukończy 75 rok życia, co umożliwi mu otrzymywanie dodatku pielęgnacyjnego, o którym mowa w przepisach ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.).
Otrzymywanie tego dodatku zaś wykluczało dalsze otrzymywanie przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego stosownie do art. 16 ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) zwanej dalej ustawą o świadczeniach.
Decyzją z 30 sierpnia 2006 r. ten sam organ wskutek weryfikacji świadczenia podwyższył skarżącemu zasiłek do kwoty 153 zł miesięcznie. Tymczasem skarżący z miesiącem w którym ukończył 75 lat (grudzień 2005 r.) otrzymał dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od grudnia 2005 r. skarżący otrzymywał i zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny.
Jak wynika z akt sprawy administracyjnej w lipcu 2009 r. Ośrodek Pomocy Społecznej otrzymał z ZUS informację o pobieraniu przez H. W. dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2005 r. Skarżący wezwany przez Ośrodek do wyjaśnienia tej okoliczności oświadczył, że nie jest winny zaistniałej sytuacji, gdyż nie wiedział iż z chwilą ukończenia 75 lat należy mu się "zasiłek dodatkowy". W lipcu 2009 r. pracownik socjalny przeprowadził w mieszkaniu skarżącego wywiad środowiskowy. W kwestionariuszu tego wywiadu pracownik wskazał m. in. że skarżący ma 79 lat i jest osobą z trudnym kontaktem spowodowanym prawdopodobnie chorobą krążeniową i niedotleniem oraz że potrzebuje dużo czasu na zrozumienie podawanych mu informacji i długiego tłumaczenia. Ustalono, że skarżący wraz z małżonką mają dochody w wysokości 1.229,32 zł.
Decyzją z 14 sierpnia 2009 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił z dniem 1 grudnia 2005 r. decyzję z 10 października 2005 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego.
Następnie decyzją z 18 sierpnia 2009 r. powołując przepisy art. 30 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał świadczenie wypłacone skarżącemu w okresie od grudnia 2005 r. do czerwca 2009 r. w łącznej kwocie 6.498 zł wraz z ustawowymi odsetkami za nienależne i podlegające zwrotowi. Wyliczona przez organ na dzień wydania tego rozstrzygnięcia kwota wyniosła 7.953,89 zł. W pouczeniu od tej decyzji wyjaśniono skarżącemu m. in. że może ubiegać się o umorzenie tej należności, odroczenie terminu jej spłaty lub rozłożenie na raty.
Od w/w decyzji skarżący nie odwołał się. W piśmie z dnia 15 września 2009 r. wniósł o umorzenie należności wskazując na swój zaawansowany wiek, niewielkie dochody i wydatki związane z utrzymaniem i zakupem lekarstw. Skarżący podał, że dochód jego i małżonki wynosi łącznie 2.184,61 zł. Po odliczeniu opłat z tytułu utrzymania mieszkania i zakupu lekarstw pozostaje im na utrzymanie kwota 1.345,14 zł.
Decyzją z 16 października 2009 r. organ I instancji odmówił umorzenia należności. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma okoliczności umożliwiających pozytywne rozstrzygnięcie. Wskazał, iż stosownie do § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 351 zł. W przypadku wnioskodawcy kryterium dochodowe rodziny wynosi 702 zł (351 zł x 2 osoby = 702 zł). Dochód rodziny wnioskodawcy w wysokości 2184,61 zł przekracza zatem ww. kwotę kryterium dochodowego rodziny. Zdaniem organu osiąganie dochodów powyżej wskazanych granic minimum socjalnego i egzystencji nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Ewentualnie, na wniosek strony, uzasadniałoby rozłożenie należności na raty, które w miesięcznym rozrachunku nie doprowadziłyby do obniżenia poziomu życia rodziny poniżej kryterium egzystencji. Końcowo organ wskazał, że w jego ocenie ustalona kwota nienależnie pobranego świadczenia jest możliwa do pokrycia przez stronę z własnych środków.
W odwołaniu od powyższej decyzji H. W. wniósł o jej uchylenie. Ponownie wskazał, iż przesyłane mu należności pobierał "w dobrej wierze" i "nie wprowadzał MOPS-u w błąd w żadnym stopniu", a "wszelkie dane, które przekazał do MOPS-u były zgodne z prawem".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że "z załączonego do akt sprawy wniosku strony o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz z w/w decyzji orzekającej o przyznaniu świadczenia wynika jednoznacznie, iż organ I instancji poinformował stronę m. in. o sytuacjach w których prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje, wyraźnie akcentując, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Dalej stwierdził: "Strona zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy została prawidłowo poinformowana o obowiązku niezwłocznego powiadamiania organu o zaistniałych zmianach w sytuacji rodzinnej w tym dochodowej lub innych mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych". Następnie wskazując na sytuację materialną skarżącego organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności.
W skardze skarżący ponownie wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny pobierał w dobrej wierze, zgodnie z prawem. Podkreślił, że przyznanie mu tego zasiłku przez pracownika MOPS-u było błędem, który został zauważony dopiero po upływie 5 lat. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2010 r. zatytułowanym "skarga" a stanowiącym uzupełnienie skargi H. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Odniosły się jedynie do osiąganego przez skarżącego i jego małżonkę dochodu uznając go za umożliwiający spłatę należności bez obniżenia poziomu życia rodziny poniżej tzw. kryterium egzystencji. Nie uwzględniły natomiast ani zaawansowanego wieku skarżącego, ani – co istotne- złego stanu jego zdrowia. O stanie tym dostatecznie świadczy przeprowadzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy z którego wynika, że skarżący ma problemy ze zrozumieniem tego co się do niego mówi. Porównanie wielkości "długu" obciążającego skarżącego i uzyskiwanych dochodów w ocenie Sądu wskazuje, że spłata należności w ratach musiałaby trwać wiele lat i obciążać skarżącego praktycznie do końca życia. W podjętych decyzjach organy obu instancji oparły się jedynie na porównaniu dochodów uzyskiwanych przez skarżącego i jego małżonkę z miesięcznymi stałymi wydatkami związanymi z utrzymaniem mieszkania i zakupem lekarstw.
Organy przyjęły, że pozostała kwota 1.345,14 zł na utrzymanie dwóch osób jest wystarczająca do życia i spłaty kwoty ok. 8.000 zł. Tymczasem "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych to nie tylko wysokość miesięcznych dochodów, ale również wiek i stan zdrowia. Te okoliczności wyraźnie przemawiają w tym przypadku za przyjęciem podstaw do umorzenia należności. Skarżący jest człowiekiem w zaawansowanym wieku i bardzo schorowanym. Świadczy to o wyjątkowości rozpatrywanego przypadku. Organ obowiązany był to uwzględnić. Tymczasem organ, wskazując wprawdzie i na wiek skarżącego (79 lat) i jego zły stan zdrowia, nie uznał tych okoliczności za umożliwiające uwzględnienie wniosku. Przyjął, że sam dochód powyżej tzw. kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskiwania świadczeń pomocowych uzasadnia odmowę i co najwyżej warunkuje możliwość spłaty zadłużenia w ratach.
Oczywistym jest, że osiąganie dochodu poniżej tzw. kryterium dochodowego w większości przypadków może wskazywać na konieczność zastosowania art. 30 ust. 9 chociażby z tego względu, że niecelowym jest z jednej strony udzielanie stronie – będącej w trudnej sytuacji materialnej - wsparcia pomocowego ze środków publicznych, a z drugiej strony ściąganie od niej należności z tytułu nienależnego świadczenia na rzecz de facto Państwa. Nie oznacza to jednak, że uzyskiwanie dochodów powyżej tzw. kryterium dochodowego automatycznie wyklucza możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zależy to i od ich wielkości i od innych okoliczności takich jak: wiek, zdolność do pracy, możliwości poprawy warunków materialnych i życiowych. Zdaniem Sądu, sytuacja majątkowa skarżącego, aczkolwiek lepsza niż większości osób korzystających ze środków pomocowych, jest trudna. Uzyskiwane dochody wystarczają jedynie na dość skromne utrzymanie, co wynika z wywiadu środowiskowego.
W przypadku skarżącego, który nie ma żadnych szans na poprawę statusu materialnego (utrzymuje się z emerytury) należy dodatkowo założyć, że miesięczne wydatki w miarę upływu lat będą wzrastać, chociażby z uwagi na koszty zakupu lekarstw i konieczność zapewnienia opieki innej osoby (vide: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 1 czerwca 2005 r. z akt administracyjnych). Powodowało to konieczność innej oceny możliwości spłaty obciążeń finansowych skarżącego, niż gdyby dotyczyło to osoby zdrowej, młodej i zdolnej do pracy, a więc mającej szansę na poprawę swojej sytuacji. Z tych względów decyzje organów obu instancji odmawiające umorzenia skarżącemu ustalonej do zwrotu należności Sąd uznał za wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa (bez należytego wyjaśnienia sprawy i wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności) oraz z naruszeniem art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem w sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za koniecznością uwzględnienia wniosku.
Skutkowało to koniecznością uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że wadliwa jest również ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z 18 sierpnia 2009 r. uznająca świadczenia wypłacone skarżącemu w okresie od grudnia 2005 r. do czerwca 2009 r. za nienależnie pobrane i zobowiązująca go do ich zwrotu. Decyzja ta została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, a jej wyeliminowanie jest konieczne dla końcowego jej załatwienia. Zatem Sąd miał podstawy do jej uchylenia. Decyzja ta jest wadliwa, albowiem wbrew twierdzeniom organu z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był pouczony o tym, iż uzyskanie przez niego dodatku pielęgnacyjnego do emerytury z ZUS-u powoduje utratę uprawnienia do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego. Z oświadczeń skarżącego wynika, że w ogóle nie rozróżniał tych dwóch świadczeń wypłacanych przez różne instytucje, nie znał ich nazw nawet. Zakładając nawet, iż stan zdrowia skarżącego w dacie przyznania świadczenia w 2005 roku był lepszy niż obecnie, to jednak nie sposób przyjąć (z racji chociażby wieku), że skarżący mógł wówczas przyswoić i zapamiętać długie prawne wywody zawarte w pouczeniu zamieszczonym drobnym drukiem w końcowej części wniosku o przyznanie świadczenia w miejscu po podpisie i wymienieniu załączników.
W decyzji przyznającej świadczenie zawarto jedynie wskazanie: "W przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, stosownie do art. 25 ust. 1 ww ustawy, osoba uprawniona do ww świadczeń, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym tut. Ośrodka wypłacającego świadczenia rodzinne". Zdaniem Sądu pouczenie, ażeby mogło skutkować uznaniem wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane, musi być wyraźne, jasne i dostosowane do osoby wnioskującej o jego przyznanie. W odniesieniu do osób chorych i starszych pouczenie zawarte w formularzu, który najczęściej wypełnia albo pracownik socjalny, albo inna osoba na prośbę strony i który ostatecznie pozostaje w aktach organu nie może spełnić swojej roli.
Sąd w tym przedmiocie podziela stanowisko wyrażone w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 grudnia 2008 r. w sprawie IV SA/Po 331/08:"Obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter następczy- uzależniony jest od tego czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Pouczenie takie winno być zamieszczone w ulotce (z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym), bądź w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych." Uznając zatem, że decyzja z 18 sierpnia 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wydany wyrok oznacza, że organ I instancji powinien umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zwrotu świadczeń wypłaconych skarżącemu w okresie od grudnia 2005 r. do czerwca 2009 r. z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 kpa). W sytuacji bowiem gdy nie można uznać, że skarżący był prawidłowo pouczony o braku prawa do pobierania świadczeń nie zachodzą podstawy do orzekania o ich zwrocie.