Uzasadnienie
M. H. i R. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2018 r., [..], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [..], w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny i wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki oraz wyznaczono nowy termin dokonania tych czynności do dnia 30 listopada 2018 r. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M.H. i R.H., na każdego z osobna, grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczą, usytuowanych na terenie działki nr [..] w K., gmina K. i wezwał do uiszczenia grzywny oraz wykonania rozbiórki w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 12 listopada 2008 r. nakazał skarżącym rozbiórkę ww. obiektów, a w związku z niewykonaniem tego obowiązku upomnieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. wezwał zobowiązanych do jego wykonania w terminie 7 dni z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie, po upływie wyznaczonego terminu, w dniu 4 lutego 2016 r. organ wystawił wobec zobowiązanych tytuł wykonawczy nr [..]. Z kolei brak podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionych do postępowania prowadzonego na podstawie tego tytułu wykonawczego został potwierdzony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 569/16.
Mając to na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że koniecznym jest orzeczenie grzywny w celu przymuszenia wykonania wskazanych obowiązków, przy czym zwrócił uwagę, że każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest w pełnym zakresie odpowiedzianym za jego wykonanie. Oznacza to, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. W tej sytuacji kwotę grzywny organ ustalił dla każdego zobowiązanego osobno w wysokości 10.000 zł. W ocenie organu kwota ta nie przekraczała granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności.
Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez M. H. i R. H. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części terminu uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki, wyznaczając nowy termin do dnia 30 listopada 2018 r., zaś w pozostałej części rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii wysokości nałożonej grzywny. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, a grzywna w celu przymuszenia powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować zobowiązanych do wykonania nałożonego na nich obowiązku w związku z dokonaniem wbrew prawu samowoli budowlanej. W niniejszym przypadku, w ocenie organu drugiej instancji, nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożenie na zobowiązanych (na każdego z osobna) grzywny w wysokości dopuszczalnej kwoty jest nadmiernie dotkliwe. Zauważył, że jest to środek najmniej dotkliwy dopuszczony przez ustawę, zaś grzywna w mniejszej wysokości niewątpliwie nie spełniłaby swojej funkcji. Mając jednak na uwadze, że w toku postępowania odwoławczego upłynął termin do uiszczenia grzywny i wykonania rozbiórki wyznaczony w zaskarżonym postanowieniu, zasadnym było wyznaczenie nowego terminu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżących wydane rozstrzygnięcia naruszają zasady postępowania, tj. zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W ich ocenie niniejsze postępowanie egzekucyjne jest bezprzedmiotowe, gdyż ma służyć wykonaniu obarczonej błędem bezpodstawności decyzji o rozbiórce, a prowadząc postępowanie egzekucyjne organ nie dopełnił obowiązku zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej i ewentualnej zasadności wymierzenia grzywny.
Skarżący nie podzielili stanowiska organu odwoławczego co do prawidłowości nałożenia grzywny i jej wysokości wskazując, że w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do stanu majątkowego zobowiązanych. Wymiar grzywny musi natomiast odpowiadać stopniowi racjonalności działania w konkretnie rozpoznawanym przypadku, jak i niezbędności takowego działania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się zarzutu niedopuszczalności egzekucji wskazał, że kwestia ta była już rozpoznawana, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 569/16, oddalił skargę skarżących na postanowienie WINB z dnia 11 sierpnia 2016 r. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki przedmiotowych obiektów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 sierpnia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a., o nałożeniu na R. H. i M. H. - na każdego zobowiązanego z osobna - grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki: obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczą, usytuowanych na terenie działki nr [..] w K., gmina K. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości orzeczenia stanowiącego podstawę postępowania egzekucyjnego należy wskazać, że rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym Sąd mógł zbadać jedynie prawne przesłanki jego wydania.
Nie miał natomiast podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku, tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Wszystkie argumenty odnoszące się do orzeczonej rozbiórki skarżący mogli formułować w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji, którą nakazano im rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [..], położonej w K., gmina K., obiektów budowlanych.
Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji, zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni do tego, aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki.
Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenia do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że egzekwowany obowiązek rozbiórki został określony w ostatecznej decyzji z dnia 12 listopada 2008 r., której prawidłowości nie podważono w administracyjnym toku instancji ani w postępowaniach nadzwyczajnych. Ponadto, skarżący nie zdołali podważyć prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oddalił wniesione przez skarżących zarzuty do tytułu egzekucyjnego z dnia 30 grudnia 2008 r., a orzeczenie to utrzymał w mocy organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. Prawidłowość ww. rozstrzygnięć potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w oddalającym skargę wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 569/16, stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego niewykonalności obowiązku. W niniejszej sprawie nie występują bowiem żadne przeszkody, faktyczne bądź prawne, które uniemożliwiają przeprowadzenie rozbiórki.
Badając natomiast zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżących – na każdego z osobna - grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Skarżący nie wykonali bowiem wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, umożliwiając tym samym organom egzekucyjnym zastosowanie art. 119 § 1 u.p.e.a.
Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą znamion dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku niepieniężnego grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla skarżących. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego.
Skarżący zostaliby zatem obciążeni kosztami związanymi z wyłonieniem wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.
Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika zatem, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oznacza to, że skarżący uchylają się od wykonania powyższego obowiązku nałożonego już w roku 2008, a żaden z ujawnionych dowodów nie świadczy o ich woli wypełnienia powyższego obowiązku.
Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Oznacza to, że górną granicą dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie na każdego ze zobowiązanych, jest kwota 10.000 zł. W ocenie Sądu, nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości na każdego ze skarżących było w niniejszej sprawie uzasadnione uporczywym, prawie dziesięcioletnim, uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje też okoliczność, że organ w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego.
Bezspornym jest również, że organy mogły nałożyć grzywnę osobno na każdego ze zobowiązanych w ustalonej wysokości. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialnym za wykonanie tego nakazu. Konsekwencją tego stanowiska jest możliwość egzekwowania wykonania określonych czynności wobec każdego zobowiązanego. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. na każdego zobowiązanego, umacnia natomiast cel wymierzania grzywny (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1483/08, LEX 597305).
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w zakresie nieuwzględnienia przy określaniu wysokości grzywny sytuacji finansowej zobowiązanych oraz braku zbadania celowości i racjonalności nałożenia grzywny wskazać trzeba, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowanymi zobowiązanego i miarkowania ustalanej kwoty w zależności od tych możliwości. Tym bardziej, że jak już wskazano, może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek niepieniężny. Z kolei ocena celowości i racjonalności zastosowania wskazanego środka znajduje się zasadniczo w sferze swobody organu. Według Sądu uzasadnienie kwestionowanych rozstrzygnięć egzekucyjnych jest wystarczające dla uznania, że granice ustawowej swobody organu egzekucyjnego w zakresie stosowania środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie zostały przekroczone.
W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie oraz wysokość grzywny nałożonej na każdego ze zobowiązanych mieszczą się w granicach ustawowych kompetencji organów egzekucji i nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Dokonując takiej oceny uwzględniono przede wszystkim długotrwałość stanu niewykonywania nałożonych obowiązków i brak poszanowania nakazów wynikających z władczych rozstrzygnięć organów państwowych. Wątpliwości, w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie budzi też przestrzeganie przez organy zasad postępowania egzekucyjnego, w tym zasady celowości oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Wbrew zarzutom skargi przeprowadzone postępowanie nie narusza także ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona na każdego ze skarżących w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi przepisów u.p.e.a. Wybór tego środka, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach kontrolowanych aktów.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.