Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 marca 2021 r. S. B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starogardzie Gdańskim o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, M. B. Oświadczył jednocześnie, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania zaświadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Z akt sprawy wynika, że M. B. (ur. 2 lipca 1959 r.) jest osobą niepełnoprawną w stopniu znacznym, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Starogardzie Gdańskim z dnia 11 września 2019 r., niepełnosprawność istnieje od 36 roku życia, znaczny stopień niepełnosprawności ustalono od 11 lipca 2019 r. Orzeczenie zostało wydane na czas ograniczony do dnia 30 września 2023 r.
Z informacji zawartych we wniosku o przyznanie świadczenia, złożonego oświadczenia oraz ustaleń dokonanych w toku wywiadu środowiskowego z dnia 15 marca 2021 r. wynika, że M. B. jest wdową, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ma pięcioro dzieci: trzy córki (dwie samodzielnie wychowują niepełnosprawne dzieci, trzecia nie utrzymuje kontaktów z rodziną) i dwóch synów (wnioskodawcę oraz syna zamieszkującego poza Starogardem Gdańskim). Cierpi na zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, chorobę zwyrodnieniową stanu kolanowego oraz nadciśnienie samoistne i cukrzycę.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że S.B. nie mieszka z matką, prowadzi z żoną i trojgiem dzieci odrębne gospodarstwo domowe. Nigdy nie pracował na umowę o pracę ani na umowę zlecenia. Nie ma wyuczonego zawodu, nie ukończył szkoły podstawowej. Z oświadczenia strony wynika, że pracował dorywczo jako pomocnik w branży budowlanej, czego jednak nie udokumentował. W okresie od marca 2001 r. do września 2019 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Starogardzie Gdańskim jak osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W okresie tym 6 razy utracił status osoby bezrobotnej, ponieważ nie stawił się w P.U.P. w wyznaczonym terminie i nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W okresie od 21 marca 2001 r. do 30 września 2019 r. S. B. otrzymał 12 różnych propozycji pracy i ani razu nie podjął zatrudnienia, za wyjątkiem prac społecznie użytecznych w okresie od 23 czerwca 2009 r. do 19 lipca 2009 r. – 27 dni.
W złożonym oświadczeniu wnioskodawca oświadczył, że z uwagi na romskie pochodzenie odmawiano mu przyjęcia do pracy. Z wnioskiem o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych wystąpił z dniem 1 października 2019 r., tj. z dniem przyznania przez MOPS w Starogardzie Gdańskim specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.
Ze złożonych przez wnioskodawcę oświadczeń wynika, że matką opiekuje się od śmierci ojca, czyli od ok. 13 lat. Nie może liczyć na pomoc rodzeństwa. Dwa razy dziennie odwiedza matkę w godzinach poranno – południowych, następnie na godzinę wraca do domu a potem udaje się do matki u której pozostaje w godz. 17-19. Matka wnioskodawcy nie jest w stanie samodzielnie się umyć, ubrać, przygotować posiłków napalić w piecu, z powodu problemów z pamięcią nie potrafi dawkować leków. Zdarzają się sytuacje, że mamie trzeba pomóc dojść do toalety bo sama nie jest w stanie. Z trudem porusza się po mieszkaniu i po schodach a poza mieszkaniem tylko w towarzystwie drugiej osoby. Na wizyty lekarskie jest wożona samochodem.
W związku z powyższym zakres czynności jakie wnioskodawcza podejmuje w ramach opieki nad mamą obejmuje prowadzenie gospodarstwa domowego: zakupy, sprzątanie, regulowanie opłat, palenie w piecu, przygotowanie wszystkich posiłków i ich podanie, doprowadzenie do toalety, rejestracja i pomoc podczas wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych. Przy utrzymaniu higieny osobistej i czynnościach pielęgnacyjnych pomaga żona wnioskodawcy.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starogardzie Gdańskim decyzją z dnia 30 marca 2021 r. odmówił S. B. przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi S. B., wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Na podstawie dodatkowego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 września 2022 r. stwierdzono ponadto, że pracownik socjalny w miejscu zamieszkania zastał tylko osobę niepełnosprawną. M. B. leżała w łóżku i oglądała telewizję, samodzielnie popijała wodę z butelki i zażywała lekarstwa. S. B. stawił się na miejscu w celu przeprowadzenia wywiadu dopiero po otrzymaniu telefonu od matki. Ze złożonych w toku wywiadu oświadczeń wnioskodawcy wynika, że jest u mamy codziennie w godz. od 8.00 do 15.00 a następnie jedzie do siebie do domu. Potem jeszcze raz wraca do mamy. Zdarza się, że zostaje u mamy na noc. Czynności opiekuńcze jakie wymienił obejmują: gotowanie obiadu, robienie zakupów, wożenie na wizyty lekarskie i na rehabilitacje, podawanie leków. Żona wnioskodawcy nadal pomaga w czynnościach związanych z utrzymaniem higieny osobistej niepełnosprawnej. Wnioskodawca oświadczył także, że mama choruje na nadciśnienie tętnicze, żylaki, ma problemy z kręgosłupem i stawami, problemy z płucami i z poruszaniem się.
Podczas wywiadu wnioskodawca wyjaśnił, że mama nie przebywa sama w mieszkaniu ponieważ obok mieszka jego siostra. Pracownik socjalny zwrócił uwagę, że osoba niepełnosprawna bywa widywana sama na mieście.
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starogardzie Gdańskim decyzją z dnia 27 października 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, M. B. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako "u.ś.r.") z powodu braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy podjęciem się przez skarżącego sprawowania opieki nad matką a rezygnacją z aktywności zawodowej.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 19 maja 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium przedstawiony przez stronę zakres opieki i charakter podejmowanych w ramach tej opieki czynności a także stopień samodzielności osoby niepełnosprawnej nie mogą przesądzać o braku możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę. Nie bez znaczenia, zdaniem organu, jest w niniejszej sprawie fakt, że w czynnościach związanych z pielęgnacją i higieną osoby wymagającej opieki wnioskodawca może liczyć na pomoc i wsparcie ze strony swojej żony, która podejmuje się tych czynności osobiście.
Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że niepełnosprawna ma pięcioro dzieci, które w ramach obowiązku alimentacyjnego w stosunku do rodzica mogłyby udzielić matce pomocy i wsparcia. Organ zauważył jednocześnie, że jedna z córek wraz z rodziną mieszka w tym samym budynku co M. B. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku nie może być mowy o istnieniu związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę pracy zawodowej a koniecznością zapewnienia matce stałej opieki, ponieważ zarówno zakres, jak i wymiar sprawowanej codziennej opieki nad niepełnosprawną nie mają charakteru opieki stałej i długotrwałej, a stopień samodzielności osoby wymagającej opieki pozwala jej na pozostanie w domu podczas nieobecności opiekuna co najmniej przez kilka godzin. Czynności, które wnioskodawca podejmuje w trakcie opieki nad matką polegają natomiast głównie na robieniu zakupów, sprzątaniu, praniu czy paleniu w piecu.
Organ zwrócił uwagę, że niejednokrotnie są to czynności zaspokajane przez osoby pracujące zawodowo przy jednoczesnym zabezpieczeniu potrzeb osoby wymagającej opieki której stopień samodzielności jest ograniczony znacznie z uwagi na stan zdrowia.
Zdaniem organu powyższe okoliczności pozwalają na przyjęcie, że zakres opieki jaką wnioskodawca otacza niepełnosprawną matkę w ciągu dnia nie jest na tyle absorbujący by jednoznacznie wykluczyć możliwość podjęcia przez niego pracy zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu. W takiej sytuacji nie można zatem mówić o ścisłym i bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce opieki adekwatnej do jej stanu zdrowia.
W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na zaniechaniu wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo- skutkowy istnieje a także zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wypełnia wskazanej dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
Zarzucono ponadto dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich, pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek. Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem.
W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkujący ustaleniem braku związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką sprawowaną nad matką.
Należy zaznaczyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego był wyłącznie fakt, że oprócz skarżącego do kręgu osób zobowiązanych alimentacyjnie wobec matki należy również rodzeństwo skarżącego. Wskazanie możliwości sprawowania opieki nad M.B. przez jedną z córek zamieszkujących w tym samym budynku co matka ma znaczenie marginalne, zostało sformułowane w kontekście stopnia samodzielności osoby wymagającej opieki oraz koniecznego wymiaru codziennej opieki, która nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej.
W rozpoznawanej spawie organ oraz Sąd zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", są związane ceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 822/21.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przysługującym za samo sprawowanie opieki, lecz jest to świadczeniem związane z koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej lub niepodejmowania pracy w celu sprawowania opieki. Konieczne jest ustalenie zakresu opieki, której potrzebuje osoba niepełnosprawna oraz stopnia zaangażowania opiekuna w sprawowanie opieki wpływających na rezygnację z zatrudnienia lub uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W aktach sprawy zgromadzony został materiał dowodowy dotyczący potrzeb opiekuńczych M. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne nie poprzestały na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym telefonicznie w dniu 15 marca 2021 r. przez pracownika socjalnego w trybie art. 15o ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika socjalnego w dniu 13 września 2022 r., protokół oświadczenia skarżącego sporządzony w dniu 15 września 2022 r. w obecności matki skarżącego oraz dokument z 15 września 2022 r. dotyczący wywiadu przeprowadzonego w dniu 15 września 2022 r. podczas trzeciej próby zastania podopiecznej w miejscu jej zamieszkania.
Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z 26 maja 2022 r. w piśmie z 26 września 2022 r. skarżący został wezwany do:
- - dostarczenia dokumentacji medycznej dotyczącej aktualnego stanu zdrowia matki bądź złożenia na tę okoliczność stosownego oświadczenia, złożenia wyjaśnienia w kwestii czy dodatkowo w ciągu dnia mama ma realizowaną, np. w ramach udzielanych świadczeń NFZ rehabilitację lub innego rodzaju świadczenie, jeśli tak, to przez kogo i w jakim czasie, z jaką częstotliwością,
- - złożenia wyjaśnień dotyczących czasu poświęcanego na czynności opiekuńcze wykonywane przy niepełnosprawnej matce (ile czasu dokładnie zajmują poszczególne czynności),
- - złożenie wyjaśnień dotyczących czynności, które Pani M. B. jest w stanie wykonywać samodzielnie, pod nieobecność innych osób.
- - złożenia wyjaśnień dotyczących Pana wcześniejszej aktywności zawodowej ze szczególnym uwzględnieniem powodów, dla których podejmował się Pan wyłącznie prac dorywczych, a będąc zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie wykazywał się aktywnością w poszukiwaniu zatrudnienia.
- - złożenia wyczerpujących wyjaśnień dotyczących ustalenia sytuacji rodzinnej, w szczególności ustalenia w jakim zakresie pozostali członkowie rodziny pomagają w opiece nad matką.
Przedłożone przez skarżącego dokumenty medyczne zostały prawidłowo ocenione przez organ.
Na podstawie dokumentacji medycznej ustalono, że aktualny stan zdrowia matki skarżącego nie uległ pogorszeniu (por. informacja z 23 marca 2022 r. z 5 czerwca 2022 r.). Złożone przez skarżącego w dniu 13 października 2022 r. oświadczenie stanowiło podstawę ustalenia zakresu czynności opiekuna, wymiaru oraz czasu opieki. Złożone przez skarżącego oświadczenie potwierdza, że podejmował próby zatrudnienia regularnie zgłaszając się do pracodawców wskazanych w PUP w związku ze statusem osoby bezrobotnej, lecz przyczyną odmowy przyjęcia do pracy były uprzedzenia pracodawców związane z romskim pochodzeniem skarżącego. W dniu 27 października 2022 r. skarżący w rozmowie telefonicznej z pracownikiem MOPS w Starogardzie Gdańskim wyjaśnił, że złożył wniosek o dodatek osłonowy, w którym podano, że M. B. prowadzi gospodarstwo domowe z wnukiem S. B. nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż matka mieszka sama, a S. B. jest tylko osobą zameldowaną.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z wiążącymi wskazaniami Sądu.
Dokonana przez organ ocena dotyczy stanu zdrowia matki skarżącego i zakresu wymaganej opieki, jak i przyczyn niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia. Prawidłowe są ustalenia organu w zakresie możliwości wykonywania przez matkę skarżącego prostych czynności i samodzielnego picia wody ze szklanki, zażywania lekarstw, samodzielnego wyjścia z domu. Skarżący przyznał, że w opiece higienicznej nad matką korzysta z pomocy swojej żony. Przyznał, że matka nie jest sama w mieszkaniu, bo obok mieszka córka M. B., siostra skarżącego.
W sprawie nie jest kwestionowane, że M. B. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, jednak zebrany materiał dowodowy dotyczący w szczególności aktualnych potrzeb opieki osób trzecich nie potwierdza, aby opieka sprawowana przez skarżącego była sprawowana w wymiarze uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Skarżący nie posiada wykształcenia i doświadczenia zawodowego, podejmował jedynie dorywcze prace w budownictwie.
Organ ustalił, że w sprawie nie została wykazana ani rezygnacja przez skarżącego z zatrudnienia, ani związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką.
Organ prawidłowo ustalił przebieg zatrudnienia skarżącego. Zarejestrowany jako bezrobotny nie podjął oferowanego zatrudnienia. Twierdzenie skarżącego, że przyczyną było jego romskie pochodzenie zostało zgłoszone w niniejszej sprawie, z akt nie wynika, aby zastrzeżenia dotyczące postawy ewentualnych pracodawców kierujących się uprzedzeniami o charakterze dyskryminacyjnym sygnalizował w Urzędzie Pracy. Zamiar podjęcia pracy wymaga aktywności osoby zainteresowanej. W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że skarżący nie korzystał z zatrudnienia, istotne jest rozważenie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W ocenie Sądu organ poczynił prawidłowe ustalenia uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy, że związek przyczynowy w zakresie wyżej wskazanym nie został wykazany. Warunkiem przyznania świadczenia jest wykazanie utraty możliwości podjęcia pracy i zarobkowania z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżący, którego źródłami utrzymania nie były świadczenia z tytułu podjętej pracy, nie wykazał przesłanki uzyskania prawa do świadczenia o charakterze kompensacyjnym wypłacanego osobie, która z przyczyn związanych z opieką nie mogła podjąć zatrudnienia.
Z powyższych względów, przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie było możliwe, a wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako niezasadna, zasługiwała na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na wniosek organu zgłoszony w odpowiedzi na skargę, przy braku sprzeciwu skarżącego (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).