Uzasadnienie
Z. S. i R. S. złożyli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], w którym organ ten utrzymał w mocy swoje postanowienie z 9 maja 2018 r., sygn. akt [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 24 lutego 2017 r., sygn. akt [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 24 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z 30 września 2016 r. w przedmiocie nakazania M. B. i I. B. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek nr [..] i [..] w B., przy ul. S. oraz umorzyło w całości postępowanie przed organem I instancji. Decyzja została doręczona Z. S. i R. S. w dniu 5 kwietnia 2017 r.
Z kolei, w piśmie z 22 stycznia 2018 r. Z. S. i R. S. zwrócili się do Burmistrza o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Kolegium z 24 lutego 2017 r. Wniosek, zgodnie z właściwością, przekazany został przez Burmistrza do Samorządnego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium).
W toku rozpoznania wniosku Kolegium wezwało wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych podania, poprzez wskazanie okoliczności potwierdzających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (1 miesiąc) oraz wskazanie przyczyny wznowienia z katalogu przesłanek, zawartych w art. 145 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawcy w piśmie z 12 kwietnia 2018 r. wskazali, że podstawę wniosku stanowi art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., tj. okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie podali jednak okoliczności potwierdzających zachowanie miesięcznego terminu do złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie ww. przesłanek.
Postanowieniem z 9 maja 2018 r. Kolegium odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 24 lutego 2017 r., wskazując, że dla zachowania terminu miesięcznego istotna jest data, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o moment powzięcia wiadomości, że wymienieni przez wnioskodawców świadkowie zaznali nieprawdę. Tymczasem wnioskodawcy w żadnym z pism inicjujących postępowanie wznowieniowe oraz stanowiących odpowiedź na wezwanie organu nie wskazali tego momentu.
Dalej Kolegium argumentowało, że analiza akt sprawy, przy uwzględnieniu treści wniosku, prowadzi do konkluzji, iż o tym, które z zeznań złożonych przez I. B. i M. B. oraz przez T. K. zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy w trybie zwyczajnym, wnioskodawcy zostali poinformowani w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 24 lutego 2017 r., doręczonej im 29 marca 2017 r. Od tego momentu, tj. momentu, w którym wnioskodawcy zapoznali się z motywami decyzji Kolegium, upłynął okres dłuższy niż miesiąc, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Wnioskodawcy, w piśmie z 4 czerwca 2018 r. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie Kolegium, podnosząc m.in., że są właścicielami nieruchomości, która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, stanowiącą własność I. B. i M. B., a która w ich ocenie wykorzystywana jest w sposób niezgodny z prawem, stwarzając znaczne uciążliwości związane z prowadzeniem nielegalnego - zdaniem wnioskodawców - gospodarstwa rolnego przez małżonków B. W piśmie z 25 lipca 2018 r. R. S. uzupełnił swoje stanowisko, formułując jednocześnie zarzuty odnośnie do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym, zarzucając jego stronniczość, nierzetelność oraz wnosząc o ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postanowieniem z 31 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie wydane w I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z 24 lutego 2017 r. oparto na podstawie wznowieniowej, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., tj. twierdzeniu, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) oraz, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4).
Jak wskazało Kolegium, warunkiem skuteczności żądania wznowienia postępowania jest jednak wniesienie podania w terminie, określonym w art. 148 § 1 k.p.a., czyli w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).
Oceniając powyższą okoliczność Kolegium napisało, że wobec braku wskazania przez wnioskodawców terminu, w którym dowiedzieli się o podstawach wznowienia, za datę taką można uznać dzień doręczenia decyzji z 24 lutego 2017 r., w której organ wyraził swoje stanowisko odnośnie do oceny dowodów istotnych w sprawie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania części działek nr [..] i [..] w B., a więc dzień 5 kwietnia 2017 r. Termin ten został natomiast przez strony znacznie przekroczony. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że mając na uwadze art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. w sprawie nie mogło zapaść inne orzeczenie niż o nie odmowie wznowienia postępowania.
Na powyższą decyzję Z. S. i R. S. wnieśli skargę. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi podnieśli m.in. że wielokrotnie domagali się uczestnictwa w przesłuchaniach I. i M. B. oraz innych świadków. Za każdym razem im odmawiano, tym samym pozbawiając ich czynnego udziału w sprawie. Ponadto pozbawiono ich prawa do zadawania pytań świadkom, co wpłynęło negatywnie na rzetelne i zgodne z prawem wyjaśnienie sprawy. Skarżący dodatkowo, podnieśli, że I. B. dopuściła się przestępstwa poprzez namawianie świadków do składania fałszywych zeznań. Wskazali również na wiele nieprawidłowości popełnionych, ich zdaniem, przez organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania w trybie zwyczajnym, podkreślając uciążliwości związane z prowadzeniem nielegalnego – zdaniem skarżących - gospodarstwa rolnego przez małżonków B. Skarżący zwracili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o ponowne wszczęcie rzetelnego i uczciwego "śledztwa" wobec I. B. i M. B., a co za tym idzie nakazanie organom wydania decyzji o zakazie prowadzenia nielegalnego gospodarstwa rolnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Niniejsza sprawa dotyczy oceny tego, czy wobec wniesienia przez skarżących podania o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 lutego 2017 r., orzekającą w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu części działek nr [..] i [..] w B., stanowiących własność M. B. i I. B., wystąpiły przesłanki zobowiązujące organ administracji do wznowienia tego postępowania w myśl art.149 § 1 k.p.a. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem, Kolegium uznało, że przesłanki takie nie wystąpiły, a tym samym wystąpiła konieczność orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art.149 § 3 k.p.a.
Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a k.p.a. Podkreślić jednak należy, że chodzi w tym wypadku o zastosowanie nadzwyczajnego trybu administracyjnego, mającego umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej, zapadłej w postępowaniu zwyczajnym, a zatem takiej decyzji, która z mocy art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z waloru trwałości. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi i w dalszym rzędzie – może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 – 8 i 145a k.p.a.).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed ewentualnym wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.149 § 1 k.p.a.), t.j. po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest do podjęcia określonych czynności proceduralnych, mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Wypowiadając się na temat charakteru prawnego tychże czynności proceduralnych, orzecznictwo sądowe stanęło na stanowisku, że nie są to czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo).
Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). Istotnym jest fakt, że w trakcie wskazanych wyżej czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania: 1) zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, 2) czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy 3) w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania.
Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia lub wniosek składa podmiot niebędący stroną lub też termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie jest to dopuszczalne nawet w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Organ rozpatrujący takie podanie nie jest bowiem w żadnym wypadku umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.
Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest w pełni prawidłowe, a zarazem zawarte w nim wyjaśnienie podstawy prawnej - jak najbardziej zasadne.
Zgodnie z treścią art. 148 § i 2 k.p.a podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący w treści podania o wznowienie z 15 lutego 2018 r. nie wskazali, kiedy dowiedzieli się o zadeklarowanych podstawach wznowienia. Podobnie, w odpowiedzi na wezwanie organu z 7 marca 2018 r. do podania okoliczności wskazujących na zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skarżący tych okoliczności nie wskazali (pismo z 10 kwietnia 2018 r.). Nie nastąpiło to również w zażaleniu z 4 czerwca 2018 r., ani jego uzupełnieniu z 24 lipca 2018 r. Tymczasem, to na składającym wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania, że zachował miesięczny termin do jego złożenia.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia" (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2449/15, LEX nr 2314783, wyrok NSA z 11 października 2016 r., I OSK 2303/15, LEX nr 2177196; wyrok NSA z 25 maja 2016 r., II OSK 2343/14. LEX nr 2083486). Następstwem niedochowania terminu z art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub też nie wykazania, że termin ten został zachowany jest, stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
W okolicznościach niniejszej sprawy zatem, wobec nie wykazania przez skarżących okoliczności świadczących o zachowaniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, zasadnie organ administracji odmówił wznowienia tego postępowania.
Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące wadliwości postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, a zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z 24 lutego 2017 r. - zarówno pod względem procesowym jak i merytorycznym - nie mogą skutkować odmienną oceną złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wobec nie dopełnienia wymogów formalnych, stawianych przez ustawodawcę podaniu o wznowienie postępowania, nie otworzyła się możliwość merytorycznej oceny przez organ administracji, czy rzeczywiście wskazane w podaniu podstawy wznowienia nastąpiły.
Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniony był stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.