Uzasadnienie
R. Ż. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2018 r., uchylającą w całości decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 9 stycznia 2018 r. i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] (powstałą z podziału działki na [..]) oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr [..] i [..] (powstałych z podziału działek nr [..]).
Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
R. Ż. zwrócił się do Burmistrza Miasta w piśmie z dnia 7 października 2017 r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr: [..] i [..] w B. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 12 marca 2003 r. Burmistrz Miasta zatwierdził projekt podziału m. in. nieruchomości:
oznaczonej jako działka nr [..], będącej współwłasnością A. i R. Ż. (KW nr [..]), m.in. na działkę nr [..];
oznaczonej jako działka nr [..], będącej współwłasnością A. i R. Ż. (udział 5/6) oraz I. i R. B. (udział 1/6), m. in. na działki nr: [..] i [..], położonych w B. - Obszar [..], obręb M.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2003 r. W decyzji tej wskazano, że działki nr [..]-[..] przechodzą z mocy prawa na własność Gminy. W protokole rokowań pomiędzy Burmistrzem Miasta a R. i A. Ż. z dnia 1 kwietnia 2003 r., którego przedmiotem było ustalenie odszkodowania za grunt pod drogę i ścieżki publiczne, oznaczony jako działki m. in. [..]-[..], ustalono odszkodowanie za grunt, obejmujący wyżej opisane działki w wysokości 0,35 zł za m2, tj. w łącznej kwocie 4 201,70 zł. W § 3 protokołu wskazano, że R. Ż. zobowiązuje się do rozebrania na żądanie Gminy budynku inwentarskiego na działce nr [..] bez odszkodowania. Protokół został podpisany przez R. Ż., A. Ż. oraz Zastępcę Burmistrza.
Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 27 maja 2013 r., Repertorium A nr [..], spadek po zmarłej A. Ż. nabył w całości R. Ż. W decyzji z dnia 9 stycznia 2018 r., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz R. Ż. za nieruchomość stanowiącą działki nr: [..]-[..], położoną w B., obręb M. Organ ustalił na podstawie protokołu rokowań nr [..] z dnia 1 kwietnia 2003 r., że odszkodowanie za działkę nr [..] oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr: [..] i [..] zostało ustalone.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł R. Ż. domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołującego, ponieważ protokół z rokowań został podpisany przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stalą się ostateczna, czynność ta nie może być uznana za dokonaną na gruncie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.).
Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nabycie działek objętych wnioskiem nastąpiło w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. w związku z budową drogi publicznej. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustała się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku rokowań ustalona została cena odszkodowania za ww. działki, co potwierdza poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu rokowań z dnia 1 kwietnia 2003 r., z którego wynika, że odszkodowanie za działkę nr [..] oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr: [..] i [..] zostało ustalone, a ponadto - co podkreślił Burmistrz Miasta w piśmie z 9 listopada 2017 r., wypłacone w terminie do dnia 15 kwietnia 2003 r.
Zdaniem Wojewody, skoro ważność tej czynności prawnej (podpisania przez A. i R. Ż. oraz Burmistrza Miasta protokołu rokowań, dotyczącego kwestii odszkodowania za ww. działki) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to organ administracji zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej się organy administracji publicznej nie mogą wkraczać w kompetencje sądów powszechnych i rozstrzygać sporów pomiędzy stronami odnośnie ważności bądź nieważności czynności o charakterze cywilnoprawnym.
Odnosząc się do daty podpisania ww. protokołu Wojewoda stwierdził, że ustalenia odnośnie wysokości odszkodowania nastąpiły po wydaniu decyzji podziałowej i jeden dzień przed datą jej ostateczności. Strony umowy (rokowań), tj. A. i R. Ż. i Burmistrz Miasta wiedzieli już, że w wyniku podziału działek nr: [..] i [..] powstaną działki nr: [..]-[..], co jasno wynika z treści protokołu. Przedmiot rokowań został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Wojewoda stwierdził, że w pełni dopuszczalne jest czynienie ustaleń co do odszkodowania i jego wysokości w umowie przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, a więc tym bardziej – już po wydaniu takiej decyzji a przed jej uostatecznieniem. W świetle orzecznictwa, dopuszczalne jest nawet zrzeczenie się takiego odszkodowania, a więc tym bardziej – ustalenie jego wysokości.
Wojewoda zakwestionował stanowisko odwołującego jakoby organy administracji miały obowiązek badania treści zawartego porozumienia pod względem jest nieważności, tudzież oceny "słuszności" ustalonego odszkodowania. W jego ocenie, jest to problematyka o charakterze cywilnoprawnym, jednoznacznie wyłączono z kompetencji organów administracji publicznej. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone na rzecz odwołującego, a zatem brak jest przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie, którą należało umorzyć, na mocy art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [..] i [..] udziału w prawie własności działek nr: [..] i [..] zakończyła się na etapie uzgodnień, rezultatem których był protokół z rokowań nr [..] z dnia 1 kwietnia 2003 r. W tej sytuacji Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.
W skardze na powyższą decyzję R. Ż. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i analizy treści protokołu z 1 kwietnia 2003 r. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw o podobnym stanie faktycznym i naruszenie zasady budzenia zaufania stron postepowania oraz naruszenie prawa materialnego – art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania i przyjęcie za podstawę orzeczenia okoliczności wynikających z czynności prawnej nieważnej z mocy prawa.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. skarżący argumentował, że prosta analiza treści porozumienia z 1 kwietnia 2003 r., obejmująca m. in. obowiązek rozbiórki obiektu inwentarskiego znacznie przewyższający kwotę ustalonego odszkodowania, jednoznacznie wskazuje na jego nieważność z mocy prawa. Zdaniem skarżącego, ustalone w tym porozumieniu odszkodowanie było jednoznacznie sprzeczne z ideą "słusznego" odszkodowania, przyjętą w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie dokonywane w sposób nieodpłatny. Skarżący zakwestionował również metodę ustalania odszkodowania przyjętą w protokole rokowań, gdzie poza jego ramami pozostały części składowe gruntu – wartość budynku posadowionego na działce nr [..].
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. skarżący wskazał, że wyrok Sądu Najwyższego, na który powołał się Wojewoda jest bezprecedensowy i sprzeczny z ustaloną linią orzeczniczą przez sądy administracyjne w zakresie możliwości zrzeczenia się odszkodowania dopiero po uzyskaniu przez decyzję podziałową waloru ostateczności. Jego zdaniem, zarówno zrzeczenie się odszkodowania jak i ustalenie jego wysokości mogło nastąpić dopiero po uostatecznieniu się decyzji podziałowej, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
W kwestii naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.c. skarżący wskazał, że wbrew ciążącym na organie obowiązkom, nie dokonał on ustalenia, czy nie zachodzi nieważność czynności prawnej, którą powinien on uwzględnić w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie chodzi przy tym o to, by organ oceniał ważność czynności prawnej, bo rzeczywiście co do tego nie ma kompetencji. Zdaniem skarżącego, skutek nieważności następuje z mocy samego prawa i nie zachodzi tu konieczność wytaczania powództw zmierzających do uzyskania konstytutywnego orzeczenia sądu.
Skarżący argumentował, że w istocie przyznane odszkodowanie było pozorne, skoro na mocy porozumienia został on obarczony obowiązkiem rozbiórki, znacznie przewyższającym ustalone odszkodowanie. Skutek nieważności wynika zatem z mocy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w obecnym stanie prawnym analiza treści porozumienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania w drodze czynności prawnej należy do obowiązków organu rozstrzygającego sprawę o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Bez analizy tej treści, tj. zbadania m.in. takich elementów jak: stron danej czynności - czy porozumienie zawarły uprawnione podmioty; daty czynności - która ma znaczenie dla stwierdzenia jej skuteczności, oraz czy w ramach czynności ustalono odszkodowanie.
W konsekwencji, nie jest możliwe ustalenie, czy nie doszło do zaistnienia przesłanki ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. O dokonaniu uzgodnień nie może świadczyć wyłącznie pozytywne stwierdzenie w protokole, że ustalono odszkodowanie. Organ musi zbadać, czy odszkodowanie zostało ustalone. Bowiem tylko ustalenie odszkodowania (słusznego), a nie samo podpisanie protokołu, stanowi przesłankę zamykającą drogę do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Według art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie sądu zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 20 sierpnia 2018 r. uchylająca w całości decyzję Starosty z dnia 9 stycznia 2018 r. oraz umarzająca postępowanie w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 7 października 2017 r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] oraz za 5/6 udziału w prawie własności działek nr [..] i [..] jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że w świetle obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm., dalej u.g.n.), brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania za wskazane we wniosku nieruchomości.
Kwestie wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowane są w Rozdziale 4 u.g.n. "Wywłaszczanie nieruchomości" i rozdziale 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu.
Wysokość tego odszkodowania podlega ustaleniu i wypłacie według ściśle określonych reguł wskazanych w art. 130 - 132 ustawy. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarówno wywłaszczenie, jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji i niezależny od woli stron postępowania.
Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość.
Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego, decyzją z dnia 12 marca 2003 r. Burmistrz Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], będącej współwłasnością A. i R. Ż. (KW nr [..]), m.in. na działkę nr [..] oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], będącej współwłasnością A. i R. Ż. (udział 5/6) oraz I. i R. B. (udział 1/6), m. in. na działki nr: [..] i [..], położonych w B. - Obszar [..], obręb M. Działki nr [..]-[..] przeszły z mocy prawa na własność Gminy. Jednocześnie, jak wynika z akt administracyjnych, strony - Burmistrz Miasta oraz R. i A. Ż. przeprowadzili rokowania, które zostały utrwalone w protokole rokowań z dnia 1 kwietnia 2003 r. Z treści protokołu wynika, że przedmiotem rokowań było ustalenie odszkodowania za grunt pod drogę i ścieżki publiczne, oznaczony jako działki m. in. [..]-[..]. Strony doszły do porozumienia i ustaliły odszkodowanie za grunt, obejmujący wyżej opisane działki w wysokości 0,35 zł za m2, tj. w łącznej kwocie 4 201,70 zł. Według treści § 5 A. i R. Ż. nie wnoszą zastrzeżeń do ustaleń wynikających z niniejszego protokołu, oświadczając, że ustalone odszkodowanie zaspokaja wszelkie roszczenia wobec Gminy. Protokół został podpisany przez R. Ż., A.Ż. oraz Zastępcę Burmistrza.
Przepis art. 98 ug.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podpisania protokołu rokowań) przewidywał, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.
Za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Cytowany art. 98 ust. 3 u.g.n. przewidywał zatem możliwość przeprowadzenia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Odszkodowanie za przejęte grunty pod drogę publiczną jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i stanowi wierzytelność nieobwarowaną żadnymi dodatkowymi warunkami, będąc należne także wówczas, gdy właściciel nie odnosi korzyści z budowy drogi. Obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej lub w postępowaniu administracyjnym. Redakcja cytowanego art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że uzgodnienie odszkodowania w drodze czynności cywilnoprawnej jest preferowaną formą ustalenia jego wysokości, gdyż powinno nastąpić w pierwszej kolejności.
Dopiero w razie bezskuteczności rokowań odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu. Jednocześnie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego. Jak prawidłowo ustalono w okolicznościach niniejszej sprawy, strony porozumiały się w zakresie odszkodowania, które też zostało bezspornie wypłacone. Zarzuty skargi zmierzają w istocie do zakwestionowania daty zawarcia umowy (podpisania protokołu rokowań) oraz do wykazania, że ustalone odszkodowanie jest rażąco niskie i jako takie pozbawione cechy słuszności, co skutkuje nieważności czynności, w wyniku której je ustalono. Oba zarzuty uznać należy za nieuzasadnione.
Odnosząc się do kwestii daty ustalenia odszkodowania – w dniu 1 kwietnia 2003 r., tj. jeden dzień przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej, sąd zajmuje stanowisko, wbrew twierdzeniom skargi, że fakt ten nie ma wpływu na skuteczność zawartego porozumienia. Orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżący, a z których wynika, że "co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jednakże może to nastąpić dopiero, gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy, tj. nie wcześniej niż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna" dotyczy innych okoliczności niż mające miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżący i jego małżonka nie zrzekli się odszkodowania, gdyż zostało ono ustalone w wyniku rokowań.
Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w dacie podpisania protokołu rokowań istniał ich przedmiot w postaci wydzielonych działek gruntu i był on dostatecznie sprecyzowany i opisany co do nowej numeracji (po podziale), granic i powierzchni. W konsekwencji, zdaniem sądu wojewódzkiego, w takich okolicznościach wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być uzgodniona między właścicielami a właściwym organem gminy także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jedynie kwestia jego wymagalności jest uwarunkowania uostatecznieniem się tej decyzji. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych i skarżący temu nie zaprzecza, odszkodowanie w ustalonej wysokości zostało wypłacone.
Sąd wojewódzki zauważa, odnosząc się przy tym do zarzutów skargi, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., przyjmuje się, iż ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. Oznacza to, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1223/12; w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/ Sz 319/13; w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie podchodzi się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.
Natomiast Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie sygn. akt V CSK 261/17, stanął na stanowisku, że "wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.)". W ocenie SN decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Wysokość odszkodowania jest ustalana pomiędzy właścicielem a organem, a konsekwencją przyjęcia zakwestionowanego przez SN dotychczasowego stanowiska wynikającego ze wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych jest to, że w istocie to nie właściciel a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem.
Przyjęto więc, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). SN nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną opierając się, na wynikającej z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), zwanej dalej k.c., instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. Orzeczenie SN, na które powołał się też organ, zapadło wprawdzie w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, co jednak nie przeszkadza trafnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. zastosować w okolicznych niniejszej sprawy.
Sąd wojewódzki nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia SN w sprawie sygn. akt V CSK 261/17. Zresztą kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi wątpliwości w świetle treści art. 508 k.c.
Z kolei, odnosząc się do kwestionowanej wysokości ustalonego przedmiotowym porozumieniem odszkodowania wskazać należy, że w myśl sformułowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie pozbawienie skarżącego prawa własności nastąpiło dla realizacji celów publicznych, w zamian za ustalone w wyniku rokowań odszkodowanie. Znajdujący się w aktach administracyjnych protokół rokowań z dnia 1 kwietnia 2003 r. został podpisany przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości – małżonków A. Ż. i R. Ż. oraz przez przedstawiciela Gminy (Zastępcę Burmistrza).
W konsekwencji jest to dokument, który wywołał określone, opisane w nim skutki prawne, w szczególności w zakresie ustalenia ekwiwalentu za przejęte nieruchomości, tj. wysokości odszkodowania. Jak wskazano powyżej, odszkodowanie ustalono w drodze czynności cywilnoprawnej i wzruszenie jej jest możliwe, ale wyłącznie w formie i trybie uregulowanym w kodeksie cywilnym. Myli się skarżący twierdząc, że organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać z urzędu nieważność czynności prawnej, bowiem zachodzi ona ipso iure. Jest to zastrzeżone do wyłącznej właściwości sądów powszechnych, które wprawdzie nie wydają w tej kwestii orzeczeń konstytutywnych, ale deklaratoryjne - potwierdzające ową nieważność, co ma bardzo istotne znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego i pewności podejmowanych czynności prawnych. Wydany w takiej sprawie wyrok ma zawsze deklaratoryjny charakter – stwierdza jedynie pewien obiektywny stan w postaci nieważności czynności prawnej, ale go nie tworzy. Niemniej jednak wyrok ten jest niezbędnym potwierdzeniem wadliwości czynności prawnej.
Wobec tego poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje ocena ekwiwalentności uzyskanej przez skarżącego kwoty odszkodowania za nieruchomości, skoro została ona uzgodniona przez strony i nie kwestionowana w odpowiednim trybie przed sądem powszechnym. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny treści zawartych umów cywilnych. Dla realizacji takich roszczeń właściwa mogłaby być jedynie droga postępowania cywilnego.
Na koniec warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 (dostępny w CBOSA), również aprobujący pogląd SN zawarty w cytowanym wyroku w sprawie sygn. akt V CSK 261/17, gdzie NSA wyraża następujące stanowisko: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna), albo że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)".
NSA we wskazanym wyroku słusznie też zauważył, że w świetle przywołanego stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.
Podzielając w pełni stanowisko zarówno SN w wyroku sygn. akt V CSK 261/17 jak i NSA w wyroku sygn. akt I OSK 31/17, sąd wojewódzki zaaprobował ustalenia organ odwoławczego, że skarżący otrzymał już uzgodnione odszkodowanie za objęte wnioskiem działki gruntu, co w konsekwencji skutkuje brakiem przedmiotu postępowania i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. Organy administracji mają obowiązek działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organ nie mógł uwzględnić żądania odszkodowania za wskazane nieruchomości, gdyż w przepisach prawa administracyjnego nie ma prawnych podstaw do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, jeśli zostało ono ustalone w wyniku rokowań. Przepisy u.g.n. nie dają podstawy do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tytułu ewentualnego zaniżenia jego wysokości w umowach zawartych po przeprowadzeniu rokowań poprzedzających jego ustalenie w drodze decyzji administracyjnej.
Skarżący nie mógłby skorzystać z możliwości waloryzacji ceny uzyskanej ze sprzedaży wskazanych nieruchomości, albowiem tryb przewidziany w art. 132 ust. 3 u.g.n., który przewiduje waloryzację, dotyczy wyłącznie sytuacji, w której wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została określona w decyzji administracyjnej i odszkodowanie to nie zostało wypłacone. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, skarżący otrzymał bowiem odszkodowanie ustalone w wyniku rokowań.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.