Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 czerwca 2000 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na kontynuacji realizacji trasy W-Z w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie od tej decyzji, decyzją z dnia 13 września 2000 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin jej ważności, ustaliło nowy termin ważności i w pozostałej części utrzymało ją w mocy. Skarżący M. W. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano te decyzje. Decyzje te nie były mu doręczane. Pismem z dnia 11 maja 2004 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o doręczenie mu decyzji tego organu z dnia 13 września 2000 r. Na skutek tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłało skarżącemu decyzję z dnia 13 września 2000 r., pouczając go o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dniu 13 września 2004 r. skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. W skardze napisał, że zaskarżoną decyzję otrzymał w sierpniu 2004 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze m.in. podniosło, że o zaskarżonej decyzji skarżący wiedział od grudnia 2001 r.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z taką treścią zacytowanego przepisu powstaje pytanie, czy chodzi w nim o każde doręczenie decyzji, w tym takie, które zostało dokonane po długim czasie od doręczenia decyzji podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym.
Możliwość dopuszczenia wniesienia skargi na skutek doręczenia decyzji po doręczeniu jej podmiotom, biorącym udział w postępowaniu administracyjnym w sposób istotny podważa pewność stosunków prawnych ukształtowanych ostateczną decyzją administracyjną. Podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym, znając krąg jego uczestników, mogą na tej podstawie oceniać możliwość zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Stwierdzając, że decyzja została doręczona wszystkim podmiotom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, i że od tych doręczeń upłynął termin przewidziany dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego, mogą zasadnie przypuszczać, iż decyzja ta w postępowaniu sądowym nie zostanie wzruszona. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, i któremu decyzja została doręczona na skutek jego interwencji, wprowadza istotny element niepewności w stosunkach prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną.
Z drugiej strony uprawnienie do wniesienia skargi przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w terminie 30 dni od doręczenia mu decyzji stwarza możliwość ochrony jego praw, jeżeli winien on był brać udział w postępowaniu administracyjnym.
Jak widać wykładnia art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony pewność stosunku prawnego ukształtowanego decyzją administracyjną, z drugiej ochrona praw naruszonych w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Zatem podmiot, który twierdzi, że jest stroną postępowania i mimo tego bez własnej winy nie brał w nim udziału, może wnosić o wznowienie postępowania. Wydane w tym trybie decyzje, tak jak każde inne decyzje administracyjne, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, ma więc zapewnioną możliwość ochrony swych praw, z prawem do sądu włącznie. W postępowaniu wszczętym na skutek podania o wznowienie postępowania badaniu będą też podlegały przesłanki wznowienia postępowania, a więc m.in. termin złożenia podania. Kwestia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania ma istotne znaczenie w rozważanym zagadnieniu. Nie powinno podlegać wątpliwości, że zastrzeżenie terminu do wznowienia postępowania jest związane z ochroną pewności stosunku prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją.
Chodzi o to, aby nie trwała w nieskończoność możliwość podważenia ostatecznej decyzji. Ten aspekt sprawy nie zostałby uwzględniony, gdyby przyjąć, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może w każdym czasie domagać się doręczenia jej decyzji i po tym doręczeniu w terminie 30 dni wnieść skargę do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji umknęłaby kwestia, czy strona ta nie dowiedziała się o tej decyzji jeszcze przed jej doręczeniem i to w takim czasie, że upłynąłby jej termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Rozważania te prowadzą do wniosku, że po pierwsze możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez stroną, która nie brała bez swej winy udziału w postępowaniu administracyjnym, na decyzję administracyjną, którą zakończono ostatecznie to postępowania, nie jest jedyną drogą ochrony jej praw, po drugie danie pierwszeństwa w takim przypadku możliwości wznowienia postępowania administracyjnego stwarza też większe gwarancje ochrony stałości stosunku prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją.
Z tych względów Sąd uznał, że art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o doręczenie decyzji dokonane podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym. Za taką wykładnią, dającą pierwszeństwo ochronie trwałości stosunku prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją, przemawia też zmiana stanu prawnego, jaka miała miejsce w dniu 1 stycznia 2004 r. Obowiązujący do dnia 1 stycznia 2004 r. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) przewidywał liczenie terminu do wniesienia skargi nie tylko od doręczenia rozstrzygnięcia, ale też od dowiedzenia się o akcie przez skarżącego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział, co świadczy, że zamierzał wyeliminować przypadki zaskarżenia decyzji przez strony, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, i którym z tego powodu nie doręczono decyzji, a które dowiedziały się o niej w inny sposób.
W konsekwencji przyjąć należy, że doręczenie w niniejszej sprawie skarżącemu decyzji nie stwarzało mu możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odmienne pouczenie w tym zakresie dokonane przez organ administracji było w ocenie Sądu błędne. Skarżący mógł wnieść podanie o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Obecnie nadal takie podanie może wnieść, z tym, że powołując się na błędne pouczenie winien jednocześnie wnosić o przywrócenie terminu do jego złożenia, co oczywiście nie przesądza o możliwości odmowy wznowienia postępowania, jeżeli zostanie ustalone, że o decyzji wiedział zanim mu ją doręczono na skutek jego pisma z dnia 11 maja 2004 r.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wniesienie skargi przez skarżącego jest niedopuszczalne i z tego powodu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił ją.