Uzasadnienie
Decyzją z 7 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania D. i S. D. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy w dniu 28 maja 2014 r. orzekającej o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 42 300 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 6.0969 ha uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej wysokość jednorazowej opłaty i orzekło o ustaleniu D. i S. D. solidarnie jednorazową opłatę w wysokości 21 150 zł.
Ustalając stan faktyczny organ odwoławczy wskazał, że uchwałą nr VII/42//2011 Rady Gminy P. z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości P. obejmującego tereny położone na północ od linii kolejowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 7 lipca 2011r. Nr 81, poz. 1723) dokonano zmiany przeznaczenia działek nr [...] i [...] z terenu upraw rolnych na działki budowlane teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ulice.
Działki nr [...] i [...] stanowiły współwłasność w udziałach po ½ S. i D. D. oraz J. S. R.. Aktem notarialnym z dnia 5 marca 2013 r. dokonano zniesienia współwłasności działek nr [...] i [...] w ten sposób, że wyłącznym właścicielem nieruchomości stała się J. R..
Organ wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ciąży na właścicielu lub użytkowniku wieczystym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotową opłatę pobiera się zgodnie z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku procentowym od wzrostu wartości nieruchomości ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę na dzień jej sprzedaży.
Organ wskazał, że wartość nieruchomości została ustalona na zlecenie organu w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. A. W procesie oszacowania nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Operat uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz dane o cenach podobnych nieruchomości, w oparciu o dane z rynku nieruchomości. Operat zawiera opis nieruchomości oraz wskazuje na zmianę przeznaczenia tej nieruchomości z terenu upraw polowych (wskazując na poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego) na teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ulice (w nowym planie).
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut D. i S. D., że ujęte w operacie działki nie mogą stanowić przedmiotu naliczenia opłaty planistycznej, ponieważ znacznie odbiegają swoimi cechami zagospodarowania od działek, dla których naliczono opłaty, jest chybiony. Rzeczoznawca majątkowy dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego poddał bardzo szczegółowej analizie rynek obrotu nieruchomościami w miejscowości P. oraz wielu innych miejscowości z powiatu słupskiego - gmina Słupsk, obręb Bierkowo, Bydlino, Włynkowo, Włynkówko i Wrzeście oraz gmina Miasto Lębork i Nowa Wieś Lęborska. Szacując wartość nieruchomości poddał bardzo szczegółowej ocenie zależność zmiany cen nieruchomości gruntowych od ich powierzchni oraz takich cech jak: przydatność rolnicza, walory organizacyjne nieruchomości oraz jej położenie ekonomiczne. Operat odpowiada w związku tym wymogom określonym w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazany operat jako spójny, logiczny i rzeczowy mógł stanowić podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
Za zasadny organ uznał zarzut D. i S. D., że opłata naliczona została od wzrostu wartości obu działek, podczas gdy byli oni współwłaścicielami połowy ich powierzchni. Wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości zamyka się kwotą 141 000 zł, co oznacza, że wysokość wzrostu wartości tych działek na każdego z współwłaścicieli posiadających równe udziały (po 1/2) zamyka się kwotą 70 500 zł.
Zważywszy na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku ustaliło dla D. i S. D. opłatę w wysokości 21 150 zł zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy P. z dnia 30 marca 2011 r. (wzrost wartości 70 500 zł x 30 % stawka procentowa wynikająca z w/w uchwały = 21 500 zł).
Skargę na powyższą decyzje wnieśli D. D. i S. D. podnosząc, że z powodu podeszłego wieku (mają 83 i 87 lat) postanowili przekazać połowę udziału w nieruchomości na rzecz drugiego współwłaściciela. Za te czynność otrzymali 50 000 zł jako symboliczne zadośćuczynienie, a J. R. zobowiązała się do poniesienia wszelkich opłat administracyjnych z tytułu zniesienia współwłasności. Zobowiązanie to zostało sporządzone w obecności rady prawnego gminy przez pracownika prowadzącego sprawę. Przez ponad rok czasu żadne opłaty nie zostały na skarżących nałożone. Zdaniem skarżących, sama kwalifikacja działek i szacowanie ich wartości jest nieprawidłowe. Grunty te przed uchwaleniem planu były użytkowane rolniczo i dalej są użytkowane rolniczo, nie zostały do nich doprowadzone żadne media. Zainteresowanie budownictwem na tych terenach jest zerowe. Do tej pory nie wybudowanego żadnego budynku mieszkalnego i brak jest chętnych do inwestowania na tym obszarze.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy.
Za niezasadny uznać należało postulat skarżących by na mocy zawartego porozumienia zawartego z J. R. została ona obciążona naliczoną opłatą.
Zgodnie z przywołaną regulacją, adresatem decyzji podjętej w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właściciel lub użytkownik wieczysty zbywający przedmiotową nieruchomość. Taka wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy wynika w pierwszym rzędzie z tego, iż to zachowanie właściciela lub użytkownika wieczystego polegające na zbyciu nieruchomości jest jedną przesłanek wymierzenia opłaty i znajduje oparcie w brzmieniu art. 37 ust. 7 ustawy wskazującego na właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości jako na podmioty, które mają interes prawny w żądaniu ustalenia wysokości potencjalnej opłaty w drodze decyzji jeszcze przed zbyciem nieruchomości.
Renta planistyczna jest daniną publiczną należną danej gminie, płatną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, jest ona zatem obowiązkiem publicznoprawnym, wywołującym skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego. Regulacji ustawowych obowiązujących w tym zakresie nie można skutecznie modyfikować w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy zbywcą, a nabywcą nieruchomości.
Uzgodnienia poczynione pomiędzy zbywcą a nabywcą nieruchomości nie mogą zatem uzasadniać wydania decyzji ustalającej rentę planistyczną w stosunku do nabywcy nieruchomości. Kwestie ustaleń między zbywcą a nabywcą mogą stanowić podstawę do ich rozliczeń na gruncie przepisów prawa cywilnego. Natomiast adresatem decyzji o ustaleniu renty planistycznej winien być właściciel lub użytkownik wieczysty zbywający przedmiotową nieruchomość.
Wskazać także należy, że wymierzenie opłaty obciążającej zbywcę nie jest zależne od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości wyrażającą się w uzyskaniu wyższej ceny sprzedaży nieruchomości. Decydujący jest sam fakt zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Dla wymierzenia tej opłaty bez znaczenia natomiast pozostaje czy korzyść wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości została "skonsumowana" przez jej dotychczasowego właściciela, czy też przez nabywcę. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2014 r. sygn. II SA/Po 68/14 dostępny na stronie internetowej www. nsa. gov.pl)
Skarżący jako zbywcy udziału w przedmiotowej działki winni zatem być adresatami decyzji podjętej w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na wadliwość sporządzonego w sprawie operatu, uwzględnioną przez Sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.
Art. 37 ust. 1 ustawy przewiduje, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 37 ust. 11 odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 u.g.n.) Zgodnie z art. 156 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dane zgromadzone i zweryfikowane w operacie szacunkowym stanowią podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej.
Organ ustalający wysokość odszkodowania nie jest związany ustaleniami operatu szacunkowego. To na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty, w tym obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy, przewidującym badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/2005, LEX nr 206473).
Z treści sporządzonego w sprawie operatu wynika, że w nowym planie działka nr [...] (obecnie [...] i [...]) przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ulice. Autor operatu przyjął do oceny wartości całości nieruchomości po uchwaleniu planu wyłącznie nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W operacie wskazano, że oszacowanie wartości części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi publiczne odbywa się na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.). Przepis ten zawiera regulację dotyczącą określania wartości działek przewidzianych pod drogi.
Stanowi on, że
- 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
- 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.
- 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
- 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
- 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
- 4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
- 5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.
Powołane wyżej przepisy, na podstawie odesłania sformułowanego w § 36 ust. 6 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości innych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, czyli jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie przeznaczonych pod drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższych regulacji wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Posłużenie się cenami gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki bez dokonania ustaleń odnośnie istnienia transakcji dotyczących nieruchomości drogowych jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 610/14, LEX nr 1503909).
Tymczasem w kontrolowanej sprawie analiza operatu szacunkowego ujawniła, że wartości tej części działki nr [...] przeznaczonej obecnie w planie pod ulice (drogi) jest taka sama jak gruntów pozostałych, przeznaczonych do celów zabudowy mieszkaniowej (str. 16 operatu). Do wyceny całej nieruchomości po uchwaleniu planu przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z rynku lokalnego obejmującego miejscowości na terenu powiatów sąsiadujących z gminą P., a mianowicie z powiatu słupskiego i lęborskiego. W operacie zaznaczono co prawda na stronie 16, że oszacowanie części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi nastąpiło na podstawie § 36 rozporządzenia, jednakże treść operatu tego nie potwierdza i nie uzasadnia. Jeżeli bowiem na rynku lokalnym bądź regionalnym istniały transakcje nieruchomościami drogowymi, a rzeczoznawca ich nie uwzględnił, to naruszył przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Jeśli jednak przeanalizował transakcje nieruchomościami drogowymi i ustalił, że takowe nie występowały i nie było transakcji tego typu nadających do się do zastosowania metody porównawczej, wówczas uzasadnionym byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wówczas można przyjąć do porównań nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Tego typu zabieg wymaga jednak szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia w samym operacie szacunkowym, którego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Działki o przeznaczeniu mieszkaniowym z reguły mają wartość wyższą od działek o przeznaczeniu drogowym, co mogło przyczynić się do zawyżenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji wysokości wymierzonej opłaty. Organ winien uwzględnić, iż nakładając na obywatela zobowiązanie pieniężne, ma on obowiązek szczegółowego i wnikliwego przeanalizowania jego wysokości, tak by ustalona opłata odpowiadała okolicznościom sprawy, a na stronę nie nałożono obciążenia w niezasadnie zawyżonej wysokości.
Opisane uchybienia skutkują koniecznością podjęcia działań naprawczych zmierzających w toku ponownego postępowania do zweryfikowania prawidłowości operatu we wskazanym zakresie. Organy orzekające w sprawie uznały bowiem błędnie tak sporządzony operat za prawidłowy.
Za niezasadne Sąd uznał natomiast sformułowane w skardze zarzuty dotyczące sposobu ustalenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i mieszkaniowym. Rzeczoznawca w tym zakresie dokonał wyboru szeregu nieruchomości porównawczych i analizy ich cen, a dobór tych nieruchomości i dokonane korekty nie budzą wątpliwości. Wbrew stanowisku skarżących wpływu na ustalenie wartości nieruchomości nie mogły mieć okoliczności dotyczące aktualnego sposobu użytkowania i stanu zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności te, zgodnie z obowiązującymi przepisami nie są bowiem miarodajne dla ustalenia wartości nieruchomości.
Reasumując, oparcie się na naruszającym przepisy prawa operacie szacunkowym stanowi, zdaniem Sądu, o naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - tj. naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w związku z czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy obowiązany będzie zlecić biegłemu uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez złożenie wyjaśnień, z czego wynikał brak uwzględnienia przy szacowaniu części nieruchomości przeznaczonej w planie pod ulice transakcji nieruchomościami drogowymi. Od wyników tych wyjaśnień zależeć będzie dalszy los decyzji ustalającej opłatę planistyczną.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 635 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.