Uzasadnienie
M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpoznaniu wniosku M. J. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z 6 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy Lipusz przyznał stronie wnioskowane świadczenie na okres od 1 stycznia 2021 r. do 28 lutego 2022 r. Zasiłek pielęgnacyjny został przyznany na ww. czas określony, gdyż skarżąca przedłożyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 9 lutego 2021 r., wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kościerzynie na okres od 12 stycznia 2021 r. do 28 lutego 2022 r.
Następnie w dniu 31 stycznia 2022 r. M. J. oświadczyła, że jest zainteresowana wydłużeniem okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto z treści oświadczenia wynika, że sytuacja mająca wpływ na prawo do przedmiotowego świadczenia nie uległa zmianie w stosunku do tej wskazanej we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia oraz, że nadal spełnia warunki do kontynuacji świadczenia. W związku z tym M. J. wniosła o zmianę decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w części dotyczącej terminu jego przyznania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.).
Na podstawie art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem CON/ID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność:
- 1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;
- 2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z 15 marca 2022 r. organ I instancji zmienił decyzję z 6 kwietnia 2021 r. ustalając stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł miesięcznie od 1 marca 2022 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pozostałe ustalenia pozostawiono bez zmian. Decyzja stała się ostateczna. W dniu 20 maja 2022 r. M. J. przedłożyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, stanowiące, że jest całkowicie niezdolna do pracy od 17 września 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r.
Organ I instancji pismem z 24 maja 2022 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, na które strona postępowania w dniu 26 maja 2022 r. złożyła wyjaśnienia. Podała, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS zostało wydane na potrzeby emerytalno - rentowe, zaś jego charakter nie ma mocy prawnej do uchylania dotychczas ważnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które z kolei zostało wydane przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kościerzynie. Dopóki więc to orzeczenie nie zostanie zmienione bądź uchylone, pozostaje ono w obrocie prawnym. Brak rozróżnienia obu tych orzeczeń niesie niewłaściwą interpretację przez organ, czego skutkiem jest niesłuszne uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, strona wniosła o utrzymanie dotychczasowej decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.
Decyzją z 7 czerwca 2022 r. Wójt orzekł o zmianie decyzji z 15 marca 2022 r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że uchylił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. J., na okres od maja 2022 roku do października 2022 roku, w wysokości 215,84 zł miesięcznie (słownie: dwieście piętnaście zł 84/100), liczba wypłat: 6.
W uzasadnieniu wskazano, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 20 ppkt b, dalej w skrócie jako u.ś.r.) całkowita niezdolność do pracy orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza umiarkowany stopień niepełnosprawności. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) osobie, która ukończyła 75 lat. W związku z powyższym M. J. nie spełnia przesłanki ustawowej wynikającej z art. 16 ust. 1 pkt 2. Ponadto ww. nie spełnia również przesłanki wynikającej z art. 16 ust. 3 u.ś.r., gdyż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednakże tylko w przypadku, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W ocenie lekarza orzecznika ZUS data powstania całkowitej niezdolności do pracy M. J. to 17 września 2020 r., tj. 45 r. ż, czyli po ukończeniu 21 roku życia. W rezultacie,. w ocenie organu I instancji, M. J. nie spełnia przesłanek ustawowych, aby zachować prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 16 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w stosunku do orzeczeń o niepełnosprawności albo orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, których termin ważności upłynął w okresie od 9 grudnia 2019 r. do 7 marca 2020 r., ich ważność ulega przedłużeniu do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia. W drugiej kolejności przepis wskazuje, że orzeczenia, które utraciły ważność w okresie od 8 marca 2020 r. pozostają ważne do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez wymogu złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia.
Badając powyższe, Kolegium doszło do wniosku, że w analizowanej sprawie zastosowanie znajduje art. 15h ust. 1 pkt 2 wskazywanej wyżej ustawy, gdyż utrata ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przedłożonego do akt sprawy -zgodnie z datą w nim umiejscowioną nastąpiła po 8 marca 2020 r., tj. z dniem 1 marca 2022 r. Jednakże z mocy ustawy zostało ono objęte przedłużeniem jego ważności do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez wymogu złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia. Przy analizie powyższego nie można pominąć, że w świetle art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.), niezdolna do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zawodowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. W ust. 2 art. 12 wprost zawarto, że całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy.
Z kolei, zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.), niepełnosprawność oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia organizmu, w szczególności powodująca niezdolność do pracy. Art. 1 tej ustawy, ustawodawca zdefiniował osoby niepełnosprawne, jako osoby, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia.
Z powyższego wynika zatem, że status osoby niepełnosprawnej jest równoznaczny z uzyskaniem jednego z wymienionych orzeczeń. Orzeczenia powiatowych zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności ustawa ustaliła na trzy stopnie niepełnosprawności, mianowicie na lekki stopień niepełnosprawności, umiarkowany oraz znaczny. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ujęto, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Z kolei, w ust. 2 tego artykułu podano, że do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.
W obowiązującym w Polsce systemie orzecznictwa można spotkać się z innymi instytucjami, których orzeczenia traktowane są na równi z orzeczeniami o niepełnosprawności. Obok powiatowych i wojewódzkich zespołów ds. orzekania www. przedmiotach znajdują się także Zakłady Ubezpieczeń Społecznych, w których ocenę niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia dokonują w formie orzeczenia lekarze orzecznicy ZUS. Co ważne, o powyższym traktuje wprost przepis art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, według którego, orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o:
- 1) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
1a) niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności;
częściowej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 3, oraz celowości przekwalifikowania, o którym mowa w art, 119 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.
Z powyższym koresponduje art. 3 pkt 20 u.ś.r. według którego, ilekroć mowa jest w ustawie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. W odróżnieniu od powyższego, znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu ustawy oznacza: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji Orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 3 pkt 21 u.ś.r.).
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że przedłożone do akt orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r., w którym orzeczono, że M. J. jest całkowicie niezdolna do pracy do 30 kwietnia 2023 r. jest orzeczeniem "nowym" traktowanym na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ustalenie zaś posiadania przez osobę ubiegającą się o zasiłek pielęgnacyjny, czy wnoszącą o jego kontynuację w ramach przepisów art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID - 19, umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który to dyskwalifikuje ją od otrzymania na podstawie przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. przedmiotowego zasiłku (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), odbywa się nie tylko poprzez legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności, ale też posiadanie orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, czy orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidzkiej. Każdy bowiem z tych dokumentów ma jednakową moc dowodową i posiadanie jednego z nich jest wystarczające do uznania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.
Jak natomiast strona podała w toku postępowania, a przytoczył to organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, do sprawy nie ma zastosowania art. 16 ust. 3 u.ś.r., gdyż do czasu przedłożenia "nowego" orzeczenia w postaci orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności ww. do pracy, strona legitymowała się wcześniej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w aktualnie obowiązującym orzeczeniu zapisano, że datą powstania całkowitej niezdolności do pracy jest 17 września 2020 r., co przypada na 43 rok życia strony, czyli po ukończeniu przez nią 21 roku życia. Zgodnie z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Na tle ustawy mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 32 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Mając na uwadze ogół przytoczonych okoliczności, stwierdzić należało, że organ I instancji miał podstawy, by zastosować przytoczony przepis prawa. A skoro orzeczenie lekarza orzecznika ZUS zostało wydane w dniu 20 kwietnia 2022 r. (nr akt 010450170), to uchylenie stronie prawa do zasiłku powinno nastąpić z upływem tego miesiąca. W związku z powyższym, argumentacja strony zawarta w złożonym odwołaniu, podnoszona w powyższym zakresie, nie znajduje uzasadnienia.
W skardze na tak wydaną decyzję wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy przez Kolegium oraz przyznanie skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazał, że w kwietniu 2022 roku została wezwana przez lekarza orzecznika ZUS na komisję, celem ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy- co jest warunkiem koniecznym przy staraniu się o prawo do renty. Lekarz orzecznik orzekł całkowitą niezdolność do pracy od 17 września 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r. Z uwagi na powyższe, organ uchylił wcześniejszą decyzję, przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, wyjaśniając że orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności straciło ważność na rzecz wydanego orzeczenia ZUS. Fakt, że otrzymała orzeczenie ZUS, zdaniem skarżącej nie sprawia, że dokument orzeczenia o niepełnosprawności nr 22806/2021, którego ważność została wydłużona w związku z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.558) - art 15h ust. 1 pkt 1 i 2, automatycznie stracił ważność.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji oraz utrzymaniem decyzji przez Kolegium. Z uwagi na powyższe wątpliwości wystąpiła również o wykładnię przepisu do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, gdyż w praktyce orzeczenie o niepełnosprawności nr 22806/2021 wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności uległo wydłużeniu z uwagi na fakt, że aktualne przepisy na to pozwalają, przy czym nie składała nowego wniosku o wydanie orzeczenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, gdyż dotychczasowe jest wydłużone. Orzeczenie nr 22806/2021 r. jest dokumentem ważnym, gdyż "przedłużeniu uległa ważność orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności wydawanych przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium z 16 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 7 czerwca 2022 r., uchylającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od maja 2022 r. do października 2022 r. Skarga jest zasadna, aczkolwiek zupełnie z innych powodów niż to wynika z jej argumentacji.
Przesłanki oraz tryb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego regulują przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." Art. 16 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.
Z powyższych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, a więc takiej jak skarżąca, uzależnione jest od zaistnienia następujących przesłanek: osoba ta musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub też niepełnosprawność musi powstać przed ukończeniem 21 roku życia, w przypadku osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że istotne znaczenie ma ustalony stopień niepełnosprawności i data jego powstania - w przypadku, gdy ustalony stopień wnioskodawcy to umiarkowany.
Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zgodnie natomiast z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Na podstawie zaś art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności maiace wpływ na prawo do świadczeń.
W tym miejscu wskazać należy, że decyzją z 6 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy Lipusz przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od 1 stycznia 2021 r. do 28 lutego 2022 r. Skarżąca przedłożyła przy tym na cele postępowania, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane do 28 lutego 2022 r.
Zgodnie z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem CON/ID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), dalej jako ustawa COVID: "Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność:
upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;
upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 37 ww. ustawy COVID, ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Tym samym ustawa weszła w życie 8 marca 2020 r.
Na gruncie niniejszej sprawy uwzględnienia wymaga, że ważność przedłożonego przez skarżącą orzeczenia upłynęła z dniem 28 lutego 2022 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy COVID. W dniu 2 lutego 2022 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że jest zainteresowana wydłużeniem okresu przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego i wniosła o zmianę decyzji Wójta z 6 kwietnia 2021 r. w części dotyczącej terminu przyznania zasiłku. Jednocześnie oświadczyła, że spełnia warunki do kontynuacji wypłaty zasiłku a sytuacja skarżącej wskazana we wniosku o jego wypłatę nie uległa zmianie.
W odpowiedzi na powyższe, Wójt dokonał zmiany decyzji z 6 kwietnia 2021 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że w decyzji z 15 marca 2022 r. zmienił okres zasiłkowy i przyznał skarżącej zasiłek "do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności".
Stan zagrożenia epidemicznego został odwołany z dniem 1 lipca 2023 r., rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. 2023 poz. 1118). Natomiast stan epidemii odwołany został z dniem 16 maja 2022 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1027). Jednakże orzeczeniem z 20 kwietnia 2022 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że M. J. jest całkowicie niezdolna do pracy do 30 kwietnia 2023 r. a data powstania całkowitej niezdolności do pracy to 17 września 2020 r.
Wobec tak nakreślonych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy kwestia sporna pomiędzy organami a skarżącą w dużej mierze sprowadza się do ustalenia, czy ww. orzeczenie z 20 kwietnia 2022 r. może stanowić podstawę do uchylenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od maja 2022 roku do października 2022 roku, jak to orzekł Wójt w decyzji z 7 czerwca 2022 r. i czy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r. jest orzeczeniem nowym, jak twierdzi organ odwoławczy, czy też ważność zachowuje orzeczenie wcześniejsze nr 22806/2021, jak argumentuje skarżąca. Skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zarzuca Wójtowi niewłaściwą interpretację przepisów, wskazuje bowiem w piśmie z 26 maja 2022 r., że wydanie orzeczenia ZUS nie wpływa na ważność decyzji o stopniu niepełnosprawności.
W sporze tym zasadniczo rację należy przyznać organom administracji. Z treści cyt. art. 15h ust. 1 ustawy COVID wprost wynika, że ważność orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (co dotyczy skarżącej) ulega przedłużeniu do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przepis ten dotyczył przy tym ważności orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a więc miał zastosowanie właśnie do orzeczenia, którym legitymowała się skarżąca z 9 lutego 2021 r. Ważność ww. orzeczenia została przedłużona na podstawie ww. art. 15h ust. 1 ustawy COVID "nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności".
Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tym samym ważność wcześniej wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności mogła zostać przedłużona nie dłużej niż do 20 kwietnia 2022 roku (data kolejnego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS). Jednocześnie zaś, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 20 kwietnia 2022 r. jest orzeczeniem nowym, co wprost wynika z cytowanych przepisów ustawy.
Podkreślenia przy tym wymaga, że przyjęcie odmiennej wykładni powołanych przepisów, jak tego oczekuje skarżąca, prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania skutków, w których osoba o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a nie spełniająca wymogów art. 16 ust. 3 u.ś.r. otrzymywałaby zasiłek mimo, że jej stopień niepełnosprawności nie odpowiada wskazanemu w art. 16 ust. 2 u.ś.r. Taki wynik wykładni należy odrzucić (argumentum ad absurdum). Zdaniem Sądu od 20 kwietnia 2022 r. skarżąca legitymowała się nowym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z art. 3 pkt 20 u.ś.r.). Orzeczeniem z 20 kwietnia 2022 r. stwierdzono bowiem, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy do 30 kwietnia 2023 r. Nadto data powstania całkowitej niezdolności do pracy to 17 września 2020 r. (początek zasiłku chorobowego).
Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 16 ust. 3 u.ś.r. do przyznania skarżącej legitymującej się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność nie powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.
W tym miejscu zauważyć należy, że skarżoną decyzją z 16 listopada 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta decyzję z 7 czerwca 2022 r., którą organ I instancji orzekł o zmianie decyzji z 15 marca 2022 r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że uchylił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. J. na okres od maja 2022 roku do października 2022 roku. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.
Organ II instancji wskazał przy tym w podstawie prawnej na art. 32 ust. 1 u.ś.r. Artykuł ten stanowi, że: organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Decyzją z 15 marca 2022 r. zmieniono decyzję z 6 kwietnia 2021 r. i ustalono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2022 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tak sformułowane rozstrzygnięcie decyzji Wójta z 15 marca 2022 r. dotyczy zatem orzeczeń na. podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i znajduje odzwierciedlenie w treści art. 15h ustawy COVID.
Kolejno wydaną decyzją z 7 czerwca 2022 r. Wójt uchylił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od maja 2022 r. do października 2022 r. W uzasadnieniu Wójt uznał, że w związku z wydaniem decyzji ZUS o całkowitej niezdolności do pracy skarżąca nie spełnia warunków wskazanych w art. 16 ust. 2 ani też w art. 16 ust. 3 u.ś.r.
W skarżonej decyzji z 16 listopada 2022 r. Kolegium uznało, że przedłożone do akt orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest orzeczeniem "nowym" traktowanym na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sąd podziela wskazane wyżej stanowisko organów, przychylając się przy tym do stwierdzenia Kolegium, że skarżącej nie przysługiwał zasiłek od maja 2022 r., gdyż z uwagi na treść art. 24 ust. 4 u.ś.r. przysługiwał on do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia z 9 lutego 2021 r., a zatem do końca kwietnia 2022 r.
Należy jednak zauważyć, że decyzja Wójta z 7 czerwca 2022 r. została wydana po wcześniejszym wydaniu przez niego decyzji z 15 marca 2022 r., w której przyznano zasiłek "nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności". Jak wynika zaś z akt postępowania i art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nowe orzeczenie zostało wydane w dniu 20 kwietnia 2022 r. Tym samym decyzja z 6 kwietnia 2021 r., zmieniona decyzją z 15 marca 2022 r. nie obejmowała wskazanego w decyzji z 7 czerwca 2022 r. okresu od maja 2022 r. do października 2022 r. Powyższe oznacza, że utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 7 czerwca 2022 r. decyzja Kolegium jest procesowo zbędna. Decyzja Wójta z 7 czerwca 2022 r. uchylała bowiem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w zakresie, który nie był objęty decyzją przyznającą zasiłek.
Tymczasem art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi podstawę do uchylenia dotychczasowych uprawnień podmiotu. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia skarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej, a w dalszej kolejności do umorzenia wszczętego pismem z 24 maja 2022 r. postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestia ewentualnego zwrotu świadczeń wypłaconych w okresie nie objętym decyzją z 15 marca 2022 r. (jeśli takie wypłaty nastąpiły) stanowi zagadnienie prawne, podlegające ocenie na podstawie odrębnych przepisów u.ś.r.
Nie ulega natomiast wątpliwości Sądu, że prowadzenie postępowania administracyjnego było w tej sprawie bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - w skrócie "k.p.a."), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., sygn. II SA 1223/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77609).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (w punkcie 1).
Zgodnie z treścią art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd - stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Z tej przyczyny Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku.
Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu złożony w odpowiedzi na skargę, przy braku sprzeciwu strony skarżącej.