Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 13 lipca 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła do Prezydenta Miasta o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa na działce nr [..] przy ulicy Ś. w G. Decyzją z 6 listopada 2013 r., nr [..], zezwolono wnioskodawcy na usunięcie drzewa, tj. wiązu o obwodzie pnia 76 cm (pkt 1), wyznaczając termin wykonania wycinki do 30 lipca 2014 r. (pkt 2). Ponadto, orzeczono o niepobieraniu opłaty za usunięcie drzewa (pkt 3). W pkt 4 decyzji uzależniono wydanie zgody na usunięcie drzewa od posadzenia przez wnioskodawcę na terenie będącym jego własnością lub znajdującym się w jego użytkowaniu wieczystym, w terminie do 30 listopada 2014 r., dwóch sztuk drzew liściastych o obwodach pni 12 – 14 cm mierzonych na wysokości 100 cm od poziomu terenu, doprecyzowując warunki nasadzenia.
Natomiast w pkt 5 decyzji zobowiązano wnioskodawcę do złożenia pisemnej informacji niezwłocznie po zakończeniu nasadzeń wraz z mapą i dokumentacją fotograficzną (a) oraz pisemnej informacji o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji (b).
Pismem z 20 października 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała organ o dokonanych nasadzeniach. Podczas przeprowadzonych 10 lutego 2015 r. oględzin ustalono, że dokonano nasadzenia dwóch sztuk głogów o obwodzie 9 cm i 10 cm. W konsekwencji, wobec niewykonania decyzji z 6 listopada 2013 r. w zakresie zlecenia nasadzeń następczych (pkt 4 decyzji), organ wszczął postępowanie w sprawie jej wygaśnięcia. Następnie, decyzją z 9 stycznia 2018 r., nr [..], organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dacie wszczęcia ww. postępowania w przypadku niewykonania warunku wynikającego z treści decyzji organ był zobowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w dniu 28 sierpnia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie przyrody, która w art. 86 ust. 3 wprowadziła obowiązek zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa. Okoliczność ta z kolei uczyniła postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowym.
W odwołaniu z 29 stycznia 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że łącznie zasadzono 10 sztuk drzew liściastych, co zostało podniesione podczas oględzin. Zatem skoro wskazane w piśmie z 20 października 2014 r. dwie sztuki drzew nie spełniają wymagań określonych w decyzji, to pozostało jeszcze 8 sztuk. Natomiast organ nie odniósł się do tego faktu.
Po rozpoznaniu odwołania decyzją z 20 września 2018 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że na obecnym etapie rozpoznania sprawy nie zaistniała bezprzedmiotowość, gdyż pomimo że w dniu 27 sierpnia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie przyrody, to zgodnie z art. 53 ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2015 r. do postępowań, o których mowa w art. 83 – 87 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium zauważyło również, że w aktach sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji brak było informacji o nasadzeniu dodatkowych 8 sztuk drzew, więc organ nie mógł odnieść się do tej okoliczności.
W ponownie prowadzonym postępowaniu pismem z 14 października 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową do wyjaśnienia, w terminie 7 dni, z jakiej przyczyny nie wykonano w pełni warunków wynikających z pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r. W odpowiedzi z 28 października 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała jedynie, że chętnie złoży pełne i szczegółowe wyjaśnienia na wezwanie organu. Wobec braku informacji pismem z 14 listopada 2019 r. organ ponownie wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni. Wezwanie odebrano w dniu 18 listopada 2019 r., jednak nie ustosunkowano się do niego. Następnie, pismem z 12 grudnia 2019 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni. Zawiadomienie doręczono w dniu 16 grudnia 2019 r., lecz strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Decyzją z 8 stycznia 2020 r., nr [..], organ orzekł wygaśnięcie decyzji z 6 listopada 2013 r. zezwalającej na usunięcie drzewa. W uzasadnieniu organ przypomniał, że zgodnie z decyzją z 6 listopada 2013 r. zezwalającą na usuniecie drzewa Spółdzielnia Mieszkaniowa miała dokonać dwóch nasadzeń zastępczych drzew liściastych o obwodach pni od 12 do 14 cm. Pismem z 20 października 2014 r. wnioskodawca poinformował organ o spełnieniu warunku, dołączając mapkę z lokalizacją drzew oraz dokumentację fotograficzną nasadzeń. Jak wynika jednakże z protokołu oględzin z 10 lutego 2015 r., posadzone drzewa mają pnie o obwodzie 9 cm oraz 10 cm, zatem są mniejsze niż wynika to z decyzji z 6 listopada 2013 r. Wobec powyższego wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 6 listopada 2013 r.
W nawiązaniu do okoliczności, że Spółdzielnia Mieszkaniowa posadziła oprócz dwóch, wymaganych decyzją z 6 listopada 2013 r., dodatkowo 8 drzew, organ zauważył, że 8 sztuk drzew w sąsiedztwie dwóch wskazanych przez wnioskodawcę, nie stanowią nasadzeń zastępczych, ponieważ ustawodawca nie dopuszcza możliwości uznania za takie nasadzenia innych niż wskazane przez wnioskodawcę w piśmie informującym a wobec których przeprowadzono oględziny.
Organ wskazał również, że decyzja z 6 listopada 2013 r. wygasła z chwilą, w której zawarty w niej warunek stawał się niemożliwy do spełnienia, tj. 30 listopada 2014 r., a więc z chwilą upływu terminu do dokonania nasadzeń zastępczych. Skoro zatem decyzja wygasła przed 28 sierpnia 2015 r. to nie ma podstawy prawnej do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu jej wykonania. Niespełnienie warunku zobowiązuje organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a w konsekwencji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, bowiem decyzja stwierdzająca wygaśniecie decyzji warunkowej ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki ex tunc, czyli od dnia, w którym warunek miał być spełniony – a miał być spełniony jednocześnie z usunięciem drzewa.
Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że różnica pomiędzy nakazanym obwodem nasadzonych drzew a obwodem drzew posadzonych nie jest znaczna i wyniosła 2 i 3 cm. Ponadto, w dacie dokonania nasadzeń rekompensacyjnych oraz w dacie wizji lokalnej panowały inne warunki atmosferyczne, co mogło skutkować przyjęciem do pomiaru na wysokości 100 cm innej rzędnej poziomu terenu, co mogło mieć wpływ na wyniki pomiaru. Dodatkowo, Spółdzielnia Mieszkaniowa i organ posłużyli się innymi urządzeniami mierniczymi, co także mogło wpłynąć na wyniki. Zarzucono organowi, że całkowicie pominął okoliczność, iż zasadzono nie 2 lecz 10 drzew jako rekompensatę za uszczerbek w przyrodzie, pomimo że z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 września 2018 r. wynika taka konieczność.
Dodatkowo, zarzucono organowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ organem ochrony przyrody jest prezydent miasta, natomiast pisma z 14 października 2019 r., 14 listopada 2019 r. oraz 12 grudnia 2019 r. posiadały nagłówek Urzędu Miasta (a nie organu) oraz zostały podpisane przez urzędników (a nie organ). Z tego powodu Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała w piśmie z 28 października 2019 r., że oczekuje na wezwanie organu.
Decyzją z 8 czerwca 2020 r., sygn. akt [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rolą organu pierwszej instancji było ustalenie, czy wnioskodawca zrealizował warunki wynikające z pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r., a jeśli tak, to czy nasadzone zastępczo drzewa zachowały żywotność. Negatywna odpowiedź w tym zakresie pozwalała na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z decyzji z 6 listopada 2013 r., organ nie naliczył opłaty za usunięcie drzewa uzależniając wydanie zgody na jego usunięcie od posadzenia przez Spółdzielnię, w terminie do 30 listopada 2014 r. dwóch sztuk drzew liściastych o obwodach pni 12 – 14 cm, mierzonych na wysokości 100 cm od poziomu terenu.
Natomiast w pkt 5 decyzji zobowiązano Spółdzielnię do złożenia w Wydziale Środowiska Urzędu Miasta pisemnej informacji o wykonaniu nasadzeń rekompensujących niezwłocznie po zakończeniu ich realizacji wraz z mapą ilustrującą ich lokalizację oraz dokumentacją fotograficzną, a także pisemnej informacji o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji. Kolegium przypomniało, że pisemnym zgłoszeniem z 20 października 2014 r. Spółdzielnia poinformowała o dokonaniu posadzenia 2 sztuk drzew liściastych, załączając do zgłoszenia mapkę ze szczegółową lokalizacją drzew oraz dokumentację fotograficzną ściśle określonych nasadzeń. Jednakże jak wynika z protokołu oględzin z 10 lutego 2015 r., dwa zasadzone drzewa miały obwody pni 9 cm i 10 cm, mierzone na wysokości 100 cm od poziomu gruntu.
Zatem, zestawienie treści decyzji z 6 listopada 2013 r. i wynikającego z niej warunku dotyczącego nasadzenia wymaganych drzew o ściśle określonych parametrach, ze zgłoszonym organowi przez wnioskodawcę zrealizowaniem tego warunku, bezsprzecznie wskazuje, że posadzone tam rośliny mimo odpowiedniej ich ilości i gatunku, nie posiadały minimalnego obwodu pnia, wskazanego w decyzji z 6 listopada 2013 r.
W odniesieniu do informacji w treści odwołania o dodatkowych nasadzeniach w liczbie 8 sztuk organ odwoławczy zauważył, że zgłaszając pisemnie dokonanie posadzenia 2 sztuk drzew Spółdzielnia mieszkaniowa bezsprzecznie wskazała w tym zgłoszeniu na konkretne nasadzenia, przedstawiając szczegółowo ich lokalizację oraz załączając dokumentację tych nasadzeń. Wobec czego to te skonkretyzowane przez stronę nasadzenia (a nie inne) stanowić miały i stanowiły przedmiot oględzin organu pierwszej instancji celem zbadania, czy warunek wskazany w decyzji z 6 listopada 2013 r. został prawidłowo wypełniony. Kolegium wyjaśniło, że warunek wskazany w decyzji nie służy dowolnemu wyborowi strony, tj. w sytuacji, kiedy wskazane drzewa tego warunku nie spełniały - mogły je spełniać inne, wcześniej nie zgłoszone. Gdyby organ zezwolił na dowolne dokonywanie nasadzeń, bez wskazania określonych warunków i parametrów drzew sadzonych zastępczo, to nie byłoby gwarancji, że ubytek w środowisku przyrodniczym spowodowany zezwoleniem na wycinkę faktycznie zostanie zrekompensowany.
Ponadto, przepis ustawy o ochronie przyrody, jak i warunek co do nasadzeń wynikający z decyzji z 6 listopada 2013 r. nie przewidywały możliwości dokonywania nasadzeń uzupełniających czy wymiennych, tym bardziej, gdyby zgłoszone organowi nasadzenia nie odpowiadały parametrom, gatunkowi itp. Kolegium zauważyło również, że w protokole oględzin nie ma informacji na temat innych (dodatkowych) nasadzeń drzew, o których mowa dopiero w odwołaniu. Nie ma tam także informacji, że przedstawiciel Spółdzielni podnosił tą kwestię w toku oględzin ani że zgłoszone zastrzeżenia do protokołu.
Odnosząc się do zarzutu co do możliwości popełnienia błędu pomiaru obwodu pni drzew z powodu przyjęcia innej rzędnej poziomu terenu, jak i użycia do tego różnych narzędzi mierniczych Kolegium podniosło, że nawet gdyby przyjąć, że rzędna gruntu różniła się w czasie gdy nastąpiły nasadzenia oraz gdy wykonywane były oględziny, to różnica ta nie mogła wpłynąć na wynik pomiaru, gdyż drzewo mierzone na wysokości nawet około 1 m nie uzyskałoby wymiarów odpowiadających wymogom postawionym przez organ. Co więcej, jakiekolwiek użyte do pomiaru obwodu pni drzew urządzenia nie mogły wpłynąć na różne wyniki pomiarów, gdyż jednostką wspólną dla ich pomierzenia był 1 cm. Różnica zaś w pomiarach obwodów pni drzew posadzonych a wymaganych do posadzenia decyzją zezwalającą, różniła się w centymetrach nie zaś w milimetrach. Minimalnie różnica ta wynosiła 2 cm a maksymalnie 5 cm.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu uwzględnienia w sprawie okoliczności interesu społecznego jak i ważnego interesu strony w wycięciu wnioskowanego drzewa, Kolegium wskazało, że te okoliczności przeważyły i zostały uwzględnione przy wydaniu decyzji z 6 listopada 2013 r. Podobnie, Kolegium uznało, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niesłuszny, ponieważ organ pierwszej instancji zebrał w sprawie materiał dowodowy, który pozwolił mu na wyjaśnienie istotnych okoliczności dla sprawy, a w uzasadnieniu decyzji wskazał w oparciu o jakie dowody ustalił stan faktyczny sprawy, jak też przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie.
Ponadto, również za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem przy pierwszym z zawiadomień, jak wynika ze sporządzonej przez organ notatki służbowej z 1 października 2019 r. Prezes Zarządu Spółdzielni zapoznał się z aktami sprawy, lecz nie wniósł żadnych uwag. Przy drugim i ostatnim z zawiadomień strona nie skorzystała ze swojego uprawnienia. Korespondencja była wysyłana na prawidłowy adres i każdorazowo odbierana. Nadto, strona była wezwana pismami z 14 października 2019 r. i 14 listopada 2019 r. do złożenia wyjaśnień odnośnie do przyczyn nie wykonania w pełni warunków wynikających z decyzji z 6 listopada 2013 r., a jedynie przy pierwszym piśmie odpowiedziała, że chętnie złoży pełne i szczegółowe wyjaśnienia na wezwanie organu. Drugie pismo pozostało bez odpowiedzi strony, co zdaniem Kolegium świadczy o braku współdziałania strony z organem.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego:
- - art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na nie doręczenie przez organ prowadzący postępowanie kierownikowi kontrolowanego podmiotu wezwania do zapoznania się z aktami sprawy oraz nie pouczeniu o prawie złożenia wyjaśnień, co pozbawiło stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu w sposób mający wpływ na jego wynik i uniemożliwiło zakwestionowanie zawartych tam ustaleń oraz odniesienie się do zgromadzonych dowodów a także zgłoszenie zarzutów i wniosków dowodowych w toku postępowania,
- - art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na nie znajdującym uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym dowolnym przyjęciu, że różnica w rzędnej gruntu w czasie nasadzenia drzew i przyjętej do pomiaru nie mogła mieć wpływu na wyniki pomiaru średnicy drzew, gdyż drzewa mierzone w okolicy 1 m nie uzyskałoby wymiarów odpowiadających treści decyzji oraz nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym na nie wyjaśnieniu w treści uzasadnienia decyzji, czy funkcja rekompensacyjna za wycinkę jednego drzewa została spełniona poprzez zasadzenie przez zobowiązanego w miejsce dwóch głogów o obwodach pni 12-14 cm mierzonych na wysokości 100 cm od poziomu terenu, dwóch głogów o obwodach pni 9 i 10 cm oraz dodatkowo 8 innych drzew, a nadto nie uwzględnienie, z uwagi na niewielką różnicę obwodu pni posadzonych drzew od wskazanej w decyzji wynoszącą 2 cm, różnica ta mieści się w granicach uznania administracyjnego;
- - art. 7 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem tego, że Spółdzielnia powoływała się na wyjątkowe okoliczności, to jest interes społeczny, jak i ważny interes strony, wskazując, że kierowała się najlepszą i najpełniejszą kompensacją szkód wyrządzonych środowisku przez wycinkę jednego drzewa poprzez wykonanie nasadzeń w łącznej ilości 10 drzew w sposób umożliwiający faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody.
Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy niesłusznie przyjął, że nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ organem właściwym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na wycinkę drzew był Prezydent Miasta, natomiast pisma z: 19 września 2019 r., 14 października 2019 r., 14 listopada 2019 r. oraz 12 grudnia 2019 r. nie pochodziły od organu właściwego do prowadzenia postępowania. Wskazane pisma zostały zamieszczone z nagłówkiem Urzędu Miasta (a nie Prezydenta Miasta) i zostały podpisane przez urzędników Urzędu Miasta (a nie przez organ).
Ponadto, zarzucono, że organ niesłusznie przyjął, że różnica w rzędnej gruntu w czasie nasadzenia drzew i przyjętej do pomiaru nie mogła mieć wpływu na wyniki pomiaru średnicy drzew, gdyż drzewo mierzone w okolicy 1 metra nie uzyskałoby wymiarów odpowiadających treści decyzji. Zdaniem Spółdzielni, taka ocena nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a doświadczenie życiowe i wiedza ogólna wskazują, że niewielka różnica średnicy koła ma istotne znaczenia dla długości jego obwodu. Pień drzewa przybiera kształt stożka, więc wysokość, na jakiej dokonuje się pomiaru jego obwodu, w sposób znaczący wpływa na wielkość obwodu. Z uwagi na niewielką różnicę pomiarów obwodu zasadzonych drzew w stosunku do treści decyzji błąd ten mieści się w granicach uznania administracyjnego, z którego organ władny był skorzystać.
Co więcej, organ nie uwzględnił, że funkcja rekompensacyjna za wycinkę jednego drzewa została spełniona poprzez zasadzenie przez zobowiązanego w miejsce dwóch głogów o obwodach pni 12-14 cm dwóch głogów o obwodach pni 9 i 10 cm (jeżeli pomiar był właściwy) oraz dodatkowo 8 innych drzew, zatem zaskarżona decyzja narusza słuszny interes strony i interes społeczny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że podniesione w treści skargi zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych, szczegółowo przeanalizowanych i rozpoznanych na etapie postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o wygaśnięciu decyzji zezwalającej na usuniecie drzewa. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że przyjęta podstawa prawna wydanej decyzji jest wadliwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że decyzja zezwalająca skarżącej na usunięcie drzewa została wydana 6 listopada 2013 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu na dzień wydania decyzji: t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., powoływana dalej jako u.o.p.), a więc w odmiennym stanie prawnym niż obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji o wygaśnięciu. W myśl art. 83 ust. 3 cytowanej ustawy organ mógł uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. W niniejszej sprawie organ skorzystał z tej możliwości i w pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r. uzależnił wydanie zgody na usunięcie drzewa od posadzenia przez skarżącą na terenie będącym jej własnością lub znajdującym się w jej użytkowaniu wieczystym, w terminie do 30 listopada 2014 r., dwóch sztuk drzew liściastych o obwodach pni 12 – 14 cm mierzonych na wysokości 100 cm od poziomu terenu.
Dodatkowo, w pkt 5 tej decyzji organ zobowiązał skarżącą do złożenia pisemnej informacji niezwłocznie po zakończeniu nasadzeń wraz z mapą i dokumentacją fotograficzną oraz pisemnej informacji o gotowości do odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca dokonała zgłoszenia w piśmie z 20 października 2014 r. (a więc w terminie zakreślonym pkt 4 decyzji), informując o dokonaniu nasadzeń, załączając stosowną mapę i dokumentację oraz wyrażając gotowość do odbioru. W konsekwencji, 10 lutego 2015 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że dokonano nasadzenia dwóch sztuk głogów, jednakże mają one obwód 9 cm i 10 cm. Z oględzin sporządzono protokół, który nie został zakwestionowany przez skarżącą. Wobec powyższego, organy przyjęły, że skarżąca nie wypełniła obowiązku, o którym mowa w pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r., a który – co należy podkreślić – uzależniał wydanie zgody na usuniecie wnioskowanego drzewa od spełnienia opisanego obowiązku, polegającego na dokonaniu nasadzeń zastępczych w określonej liczbie (2 sztuk drzew liściastych) oraz o określonym obwodzie (12 – 14 cm mierzonym na wysokości 100 cm od poziomu terenu).
Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej dotyczące pominięcia przez organ innych nasadzeń dokonanych przez skarżącą (nawet w jednym szpalerze) są nieuzasadnione, bowiem zawarty w pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r. obowiązek był jasno sformułowany w zakresie nasadzenia rekompensującego. Ponadto, to właśnie skarżąca, w wykonaniu tego zobowiązania, mając też pełną jego świadomość, zgłosiła takie a nie inne dwa drzewa, nie informując o innych nasadzeniach. Jak wynika z akt, dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca zarzuciła organowi, że nie uwzględnił innych posadzonych drzew. Stosownie do pkt 5a decyzji z 6 listopada 2013 r. skarżącą została zobowiązana do złożenia pisemnej informacji niezwłocznie po zakończeniu nasadzeń wraz z mapą i dokumentacją fotograficzną, zatem obowiązkiem skarżącej było wykonanie konkretnych nasadzeń oraz wskazanie miejsca wykonania obowiązku.
Tym samym organ nie mógł w sposób dowolny poszukiwać drzew nie wskazanych przez skarżącą, lecz pasujących do wymiarów określonych w decyzji. Podobnie, zarzut nieprawidłowości dokonanych pomiarów jest chybiony. Przypomnieć należy, że przedstawiciel skarżącej był obecny podczas oględzin i nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołu, natomiast uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego sąd w pełni akceptuje i uznaje za przekonywujące i wystarczające. Jedynie na marginesie sąd zauważa, że skarżąca była wielokrotnie wzywana do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i świadomie z tego uprawnienia rezygnowała, bezzasadnie kwestionując i przemilczając kierowane do niej pisma z Urzędu Miasta, podpisane przez osoby upoważnione do działania w imieniu Prezydenta Miasta.
Tym samym, skarżąca konsekwentnie ignorowała fakt, że urząd miasta, stanowiąc zespół środków materialnych i osobowych organu, jest jego aparatem pomocniczym. Wszystkie czynności podejmowane w ramach tego aparatu, jeśli są wykonane przez osoby upoważnione do działania w imieniu tegoż organu, należy traktować jako czynności tego organu. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by zarzucać organowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w niniejszym postępowaniu, bowiem to skarżąca świadomie z realizacji tego uprawnienia zrezygnowała, do czego ma prawo, co jednak nie uzasadnia tezy, że prawa tego pozbawił ją organ w niniejszej sprawie.
Jak wynika z nakreślonych wyżej okoliczności faktycznych, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości fakt, że Spółdzielnia nie wypełniła obowiązku opisanego w pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r. Nasadzenia następcze wskazane przez skarżącą jako rekompensata za udzielenie zezwolenia na usunięcia drzewa nie spełniały parametrów wskazanych w decyzji co do obwodu i wbrew stanowisku skarżącej – różnica 3 cm obwodu nie jest różnicą, którą można by kwalifikować jako nieistotna albo wynikająca z błędów pomiarowych. Bez znaczenia też dla oceny wypełnienia obowiązku nasadzeń zastępczych są pozostałe nasadzenia w ilości 8 sztuk drzew, na które powołuje się skarżąca. Spółdzielnia została zobowiązana do wykonania konkretnych nasadzeń, jasno opisanych w decyzji i tylko tego rodzaju nasadzenia uzasadniały wydanie zezwolenia na usunięcie wiązu. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak dowolnego, jak oczekuje tego skarżąca, traktowania indywidualnych aktów administracyjnych przez ich adresatów.
W istocie bowiem skarżąca oczekuje, że dowolne i nie odpowiadające w żaden sposób treści decyzji, wykonanie przez nią obowiązków, uzasadniających określone uprzywilejowanie (w postaci uprawnienia do wycięcia drzewa), będzie interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami prawa i zasadami prawa ochrony przyrody.
Natomiast, w ocenie sądu, organy administracji, w opisanych okolicznościach w sposób niewłaściwy oceniły skutki stwierdzonych działań, kwalifikując je jako dające podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.) zamiast – w przedmiocie jej uchylenia – art. 162 § 2 k.p.a. Powyższe wynika z wadliwej oceny charakteru prawnego rozstrzygnięcia zawartego w pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r., a więc czy jest to zlecenie, czy też warunek w rozumieniu art. 162 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości sądu, że organy powinny podjąć czynności mające na celu doprowadzenie sprawy do zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami u.o.p. Podkreślić należy, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa (6 listopada 2013 r.), jak i w okresie, w którym należało dokonać nasadzeń zastępczych (do 30 listopada 2014 r.) w ustawie tej nie było przepisów, które umożliwiłyby organowi wyegzekwowanie obowiązku wykonania nasadzeń rekompensacyjnych. Dopiero bowiem nowelizacja ustawy o ochronie przyrody wprowadzona na mocy art. 29 pkt 8 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) dodała do art. 86 ustęp 3, zgodnie z którym w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Na mocy art. 59 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej opisana zmiana weszła w życie 28 sierpnia 2015 r. Natomiast do wskazanej daty organy nie miały prawnej możliwości spowodowania realizacji obowiązku w trybie egzekucji administracyjnej. W konsekwencji, słusznie organy wszczęły postępowanie, mające na celu wyciągnięcie skutków prawnych w odniesieniu do sytuacji wadliwego wykonania nasadzeń rekompensacyjnych – z uwzględnieniem okoliczności, że nie można tego dokonać przy wykorzystaniu egzekucji administracyjnej. W konsekwencji, należało rozważyć wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego na zasadach ogólnych, przewidzianych w k.p.a., a więc przy rozważeniu instytucji przewidzianych w art. 162 k.p.a.
W ocenie sądu jednak, co wynika z treści obu decyzji, organy przyjęły niewłaściwą podstawę prawną wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego, stwierdzając wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie winien znaleźć art. 162 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.
Warunkiem prawidłowego wyboru podstawy prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest więc, jak wskazano powyżej, właściwa ocena prawna charakteru zastrzeżenia, zawartego w pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r., a którego podstawa prawną był art. 83 ust. 3 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, a konkretnie – przesądzenie czy mamy do czynienia z warunkiem, czy też - ze zleceniem. Zgodnie z przywołanym art. 83 ust. 3 u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa można było uzależnić od przesadzenia (...) albo zastąpienia innymi drzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zarówno warunek jak i zlecenie stanowią dodatkowy element decyzji rozstrzygającej w danej sprawie. Wskazuje się jednak, że warunek jest związany z treścią rozstrzygnięcia i wpływa na skutki prawne decyzji, natomiast zlecenie nie wpływa wprost na moc obowiązującą decyzji. Co więcej, zlecenie jest określane jako klauzula dodatkowa decyzji, mająca na celu spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego została wydana (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, 2021, Legalis – komentarz do art. 162, pkt 6 i 7). Obowiązek wynikający ze zlecenia powstaje dopiero po przystąpieniu do wykonywania decyzji, przy czym obowiązek ten wykracza poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją, a zlecenie nie wpływa bezpośrednio na moc obowiązującą decyzji (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021).
Odnosząc powyższe do charakteru nasadzeń zastępczych, przewidzianych w art. 83 ust. 3 u.o.p. w doktryny prawa ochrony przyrody i orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nasadzeń zastępczych nie jest warunkiem, lecz zleceniem, gdyż ich wykonanie nie wpływa bezpośrednio na obowiązywanie decyzji (zob. M. Szalewska, Skutki niedopełnienia obowiązku nasadzeń zastępczych, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 2015 nr 3, Teza 1, LEX/el.). W konsekwencji powyższego, co z kolei znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, skutkiem ustalenia, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dokonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa, a obowiązku tego nie dopełniono w zakreślonym terminie, jest uchylenie decyzji zgodnie z normą wynikającą z art. 162 § 2 k.p.a. (wyrok WSA Warszawa z 30 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 339/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w pkt 4 decyzji z 6 listopada 2013 r. zawarte zostało zlecenie wykonania określonych czynności. Wobec wadliwego wykonania zlecenia, tj. obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w określonej liczbie oraz o określonym obwodzie, oraz biorąc pod uwagę, że zlecenie tego obowiązku i termin na jego wykonanie przypadało na czas, gdy nie obowiązywał art. 86 ust. 3 u.o.p. w obecnym brzmieniu, przewidującym możliwość wszczęcia egzekucji administracyjnej w zakresie wykonania tego zlecenia, należało zastosować art. 162 § 2 k.p.a., przewidujący uchylenie decyzji, a nie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., jak uczyniły to orzekające w sprawie organy. Stwierdzone uchybienie jest zatem istotne, wskazuje bowiem na niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej kontrolowanego aktu.
Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącej podnoszonych zarówno w skardze, jak i w odwołaniu, a dotyczących nie wydania decyzji przez właściwy organ, choć już częściowo była o tym mowa powyżej, sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.
Przypomnieć należy, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji, tj. Prezydent Miasta, jest organem wykonawczym miasta na prawach powiatu (gminy wykonującej również zadania powiatu). W tej sytuacji, biorąc pod uwagę ilość spraw, które podlegają załatwieniu w Urzędzie Miasta (jako urzędzie obsługującym organy wykonujące zarówno zadania gminy jak i powiatu) trudno oczekiwać, by osoba każdorazowo piastująca to stanowisko bądź jej zastępca/ zastępcy osobiście prowadzili każde postępowanie oraz podpisywali pisma i orzeczenia w toku tych postępowań. Po to bowiem każdy organ jest obsługiwany przez urząd, czyli zorganizowany zespół osób do pomocy w wykonywaniu zadań tego organu w sferze merytorycznej oraz technicznej, aby sprawnie załatwiać sprawy obywateli i innych podmiotów.
Co więcej, rację ma skarżąca, że urzędnicy co do zasady nie posiadają kompetencji (nie są właściwi) do realizowania zadań przypisanych organom, jednakże jeżeli zostaną oni upoważnieni – w myśl przytoczonego art. 268a k.p.a. – do wykonywania zadań w imieniu organu, wówczas nie można zarzucić, że decyzja wydana przez urzędnika upoważnionego przez organ do działania w jego imieniu została wydana bez właściwości. Fakt ten potwierdza zaś zwrot "z up. Prezydenta Miasta" na pieczątce osoby podpisanej pod decyzją z 8 stycznia 2020 r. Powyższe czyni zarzuty skarżącej w tym zakresie całkowicie chybionymi, podobnie jak i zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a.
Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowiło sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, co uzasadnia ponowne przeprowadzenie postępowania w oparciu o właściwą podstawę prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.
O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych, na którą składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, jednakże jak wynika z akt sprawy skarżąca nie jest reprezentowana przez pełnomocnika, a jedynie przez swój ustawowy organ.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu i skarżącej, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.
Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).