Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 662/20

Uzasadnienie

Skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2020 r., nr [..], została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 października 2018 r. (zmodyfikowanym pismem z dnia 16 stycznia 2019 r.) E. B. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego usługowo-handlowego i gastronomii oraz obiektów uzupełniających: wiaty, plandeki, namioty na terenie działki nr [..] położonej przy ul. E. w miejscowości S., w gminie S. Decyzją z dnia 28 marca 2019 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku usługowego (handel, gastronomia, usługi zakwaterowania turystycznego) z wiatą usługową lub tymczasowym usługowym obiektem namiotowym oraz niezbędnymi towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [..] w S. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2019 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy decyzją z dnia 7 lutego 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku usługowego (handel, gastronomia, usługi zakwaterowania turystycznego) wraz z wiatą usługową lub tymczasowym usługowym obiektem namiotowym oraz niezbędnymi towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [..] położonej przy ul. E. w miejscowości S., w gminie S. W decyzji tej Wójt określił m.in. funkcję zabudowy i rodzaj inwestycji jako zabudowa usługowa - usługi z zakresu handlu, gastronomii i zakwaterowania turystycznego. Formę zabudowy: wysokość budynku usługowego do kalenicy nie większa niż 12 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku a wiata, obiekt namiotowy - wysokość do 6 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem.

Linia zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi (działka nr [..]) w odległości 6 m od granicy działki z pasem drogowym, przy czym przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię, której nie może przekroczyć lico ściany budynku, a wskazana linia zabudowy nie dotyczy okapów i gzymsów, podokienników, zadaszeń nad wejściem, przedsionków, parterowych werand, ryzalitów, wykuszy, balkonów, schodów zewnętrznych, pochylni i ramp, które mogą pomniejszać wymaganą odległość o nie więcej niż 2 m; lokalizacja budynku, wiaty, obiektu namiotowego w odległości nie mniejszej niż 8 m od osi magistrali wodociągowej dn 355 PE; odległość obiektów od pozostałych granic działki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wielkość powierzchni zabudowy: nie większa niż 30% powierzchni działki nr [..], powierzchnia zabudowy wiaty lub obiektu namiotowego do 200 m2.

Powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 20% powierzchni działki nr [..]. Szerokość elewacji frontowej (od strony drogi - działki nr [..]) od 14,5 m z tolerancją - 20% do 35 m. Dach głównej bryły budynku dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 30° - 45°. Kierunek kalenicy głównej równoległy do dłuższej elewacji budynku. Dach wiaty i obiektu namiotowego – spadzisty. Dojazd z drogi publicznej gminnej, tj. działki nr [..].

W decyzji tej Wójt określił ponadto warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich a także wskazał wymagane uzgodnienia projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo, że ze względu na brak zabudowy po północnej stronie drogi gminnej (działki nr [..]) w najbliższym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi gminnej, a tym samym nie została spełniona przesłanka ustalenia warunków zabudowy wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
2. - art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji ani w wynikach analizy urbanistycznej, na podstawie którego z przepisów § 4 rozporządzenia organ I instancji wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, co istotnie utrudnia kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji;
3. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wojewódzkiej nr [..] (ul. E.) jako przedłużenia linii zabudowy na jedynej działce zabudowanej graniczącej z terenem planowanej inwestycji, tj. na działce nr [..];
4. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji w taki sposób, że linia ta przebiega w odległości mniejszej, niż linia zabudowy od strony drogi wojewódzkiej na działce nr [..];
5. - § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w wynikach analizy urbanistycznej wskaźników: a) wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz b) szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy dla każdej z działek objętych obszarem analizowanym, co uniemożliwia stronom i organowi odwoławczemu weryfikację na podstawie treści decyzji i wyników analizy urbanistycznej średnich wartości przedmiotowych parametrów w obszarze analizowanym, które zostały wskazane w wynikach analizy urbanistycznej, a które stanowią punkt wyjścia przy ustalaniu parametrów dla nowej zabudowy i w konsekwencji ocenę, czy uzasadnione było wyznaczenie takich wskaźników dla nowej zabudowy, jak wskazane w zaskarżonej decyzji;
6. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy wynoszącej 35 m ze względu na istnienie w pobliżu terenu planowanej inwestycji budynków o zbliżonych wartościach tego parametru mimo, że budynki te znajdują się w dużo większej odległości od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..] (ul. E.), niż obowiązująca linia zabudowy wyznaczona w zachodniej części działki nr [..], a zatem realizacja planowanej inwestycji może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego;
7. - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez uznanie za podstawę do ustalenia wysokości nowej zabudowy wynoszącej 12 m wysokości budynków mieszkalnych na działkach nr [..] i nr [..], a więc obiektów o innej funkcji, niż planowana zabudowa i o zdecydowanie mniejszej powierzchni zabudowy, niż dopuszczona powierzchnia zabudowy planowanego obiektu usługowego;
8. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie parametrów nowej zabudowy w sposób dopuszczający powstanie budynku, który z uwagi na swoje gabaryty będzie naruszał ład przestrzenny, gdyż nie będzie podobny do żadnego z budynków w najbliższym sąsiedztwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 15 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56 w zw. z art. 64 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 7 lutego 2020 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że szerokość frontu działki nr [..] określona została od strony drogi gminnej (działka nr [..]) przez połączenie narożników tej działki A i D na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji i została ustalona na 64 m. Działka przylega do drogi gminnej, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę. Ukształtowanie działki jako nieforemnego wieloboku pozwala na takie określenie szerokości jej frontu. Główny wjazd lub wejście na działkę odbywa się od strony działki nr [..]. W tej sytuacji obszar analizowany został ustalony jako trzykrotna szerokość frontu działki nr [..], czyli 192 m, wokół tej działki. Powierzchnia działki nr [..] znajdującej się przy głównym wjeździe do S. wynosi 2000 m2, oznaczona jest symbolem Bi - inne tereny zabudowane, oraz symbolem W-Ps IV grunty pod rowami oznaczony jest północno-wschodni narożnik działki. Na działce zlokalizowany jest obiekt małej gastronomii - bar rybny oraz obiekty towarzyszące tymczasowe: wiata, plandeki. Przedmiotowa działka znajduje się w pobliżu dwóch dróg wojewódzkich: nr [..] i nr [..].

W ocenie Kolegium, kontynuacja funkcji jest bezsporna, skoro przedmiotem zabudowy na działce nr [..] jest budynek usługowy z zakresu handlu, gastronomii i zakwaterowania turystycznego, i obecnie na działce jest prowadzona działalność gastronomiczna, a w sąsiedztwie wzdłuż ul. E. - droga nr [..] i przy ul. G. - droga nr [..] występuje zabudowa usługowa i mieszkaniowo-usługowa (głównie handel), a funkcja występująca w sąsiedztwie to zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz budynek rekreacji indywidualnej.

Kolegium wskazało, że wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,16, natomiast w najbliższym sąsiedztwie działki nr [..] wynosi około 0,30 (na terenie działki nr [..] zabudowa w postaci budynku handlowo-usługowego), oraz około 0,24 i 0,378 na terenie sąsiedniej zabudowy zagrodowej (na terenie działek nr [..] i [..]) dostępne z tej samej drogi publicznej - działki nr [..], z której dostępna jest także działka nr [..]. Zatem, w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] znajdują się działki, których wskaźnik zabudowy przekracza średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. W tych okolicznościach analiza zasadnie wskazuje, że można dopuścić wyznaczenie wyższego wskaźnika zabudowy od powierzchni średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, który nie może jednak przekraczać 0,3.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej planowanego budynku Kolegium wskazało, że z analizy wynika, że parametr ten w obszarze analizowanym wynosi 7 m – 32 m (średnio 14,5 m). W najbliższym sąsiedztwie działki nr [..] (budynek [..] market na terenie działki nr [..] ma wymiar 27 m i 63 m), zaś budynki w zabudowie zagrodowej usytuowane na terenie działek nr [..]-[..] dostępnych z tej samej drogi publicznej (działka nr [..]), podobnie jak działka nr [..], mają szerokość elewacji frontowej odpowiednio około 29 m, 27 m i 19 m. Tym samym, z analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] znajdują się budynki, których szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Z tego ustalenia wynika, że można dopuścić wyjątek od średniej szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej działki (35 m), skoro nawiązuje to do szerokości elewacji frontowych na działkach w najbliższym sąsiedztwie - 63 m, 29 m, 27 m.

W odniesieniu do ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, Kolegium wskazało, że na działce nr [..] znajduje się budynek parterowy o wysokości 4 m z dachem dwuspadowym o symetrycznym kącie nachylenia połaci dachowych 25°- 30°. Zabudowa w sąsiedztwie to: budynki 2-kondygnacyjne (w tym poddasze użytkowe), przeważnie podpiwniczone, o wysokości okapu w przedziale 6-10 m (przeważnie 8-9 m) z dachem dwuspadowym o nachyleniu połaci 35-50°, kalenica równoległa lub prostopadła do elewacji budynku od strony drogi; na terenie działki nr [..] i działki nr [..] - znajdują się budynki mieszkalne o 3 kondygnacjach nadziemnych, podpiwniczone o wysokości kalenicy około 12 m, o wysokości okapu w przedziale 7,5 m - 8 m, - budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych z dachem płaskim, podpiwniczone o wysokości 6,5 m - 8 m, budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych z dachem płaskim, podpiwniczone o wysokości 6,5 m – 8 m; na terenie działki nr [..] przy ul. E. zlokalizowany jest obiekt usługowo-handlowy [..] market o wysokości nie przekraczającej 7 m z dachem płaskim.

Natomiast, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działce nr [..] zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, ma stanowić przedłużenie tych krawędzi odpowiednio na działkach sąsiednich i wynosi ona na tych działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej od 7 m do 12 m, a średnia wysokość tego wskaźnika to 8,5 m. Stosując § 7 ust. 4 rozporządzenia można przyjąć, że na przedmiotowej działce górna krawędź elewacji frontowej wynosić może 12 m, i wysokość ta nie zakłóca ładu przestrzennego, bo wpisuje się w otaczający obraz zabudowy tej części miejscowości S. Z kolei, wyznaczenie geometrii dachu w przedziale 30 – 45º, odpowiada geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało przy tym, że istniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi gminnej, gdyż § 4 ust. 1 rozporządzenia stwierdza tylko, że linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie ograniczając tych działek sąsiednich tylko do strony odciętej drogą gminną. Z kolei, przyjmując rozumowanie skarżącej, zgodnie z którym nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi gminnej, gdyż działka nr [..] jest jedyną działką zabudowaną po tej stronie drogi publicznej, na działce nr [..], symbol Bi, nie mogłaby być zrealizowana żadna zabudowa. Ustawodawca w § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazał, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie autor analizy określił jaką linię zabudowy wskazują budynki mieszkalne i gospodarcze zlokalizowane w sąsiedztwie działki nr [..] położone 4,5 m – 9 m od granicy działki z drogą (działka nr [..]), przeważnie w odległości 6 m (będzie to zabudowa zagrodowa na działce nr [..], zabudowa usługowa na działce nr [..]).

Przepisy § 4 rozporządzenia nie stwierdzają przy tym, aby organ był uprawniony i zobowiązany ustalić dwie różne linie zabudowy, tak jak tego chce skarżąca, skoro kwestię ewentualnych trudności z wyznaczeniem jednej linii zabudowy rozwiązuje § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W kwestii zarzutu dotyczącego szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że różnorodna zabudowa bezpośrednio w sąsiedztwie działki nr [..] (zabudowa zagrodowa, zabudowa usługowa) nie wskazuje na zaburzenie istniejącego różnorodnego zagospodarowania terenu. Z kolei, w odniesieniu do wysokości planowanej zabudowy Kolegium wskazało, że wysokość budynków na działce nr [..] i nr [..] uzasadnia wysokość nowej zabudowy wyznaczoną na 12 m.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 7 lutego 2020 r. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu załączonego do skargi tj. rysunku przedstawiającego, w jaki sposób przebiegałaby linia zabudowy na działce nr [..], objętej zaskarżoną decyzją, wyznaczona od strony drogi wojewódzkiej nr [..] jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [..] od strony drogi publicznej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 7 lutego 2020 r. pomimo, że w wynikach analizy urbanistycznej, stanowiących załącznik do decyzji organ ograniczył się do podania średniej wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym oraz średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, natomiast nie wskazał wartości tych parametrów na każdej z działek objętych obszarem analizowanym, co uniemożliwiło stronom weryfikację na podstawie treści decyzji i wyników analizy urbanistycznej średnich wartości tych parametrów w obszarze analizowanym, które zostały wskazane w wynikach analizy urbanistycznej, a które stanowią punkt wyjścia przy ustalaniu parametrów dla nowej zabudowy i w konsekwencji ocenę, czy uzasadnione było wyznaczenie takich wskaźników dla nowej zabudowy;
2. - art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ograniczenie się przez organy do określenia w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie maksymalnych wartości następujących parametrów dla nowej zabudowy: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości budynku usługowego, wysokości wiaty względnie obiektu namiotowego, i niewyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnych wartości wymienionych parametrów, mimo że taki sposób ustalenia warunków zabudowy umożliwia zabudowę charakteryzującą się niewielkimi wartościami tych wskaźników i z tego względu sprzeczną z ładem przestrzennym w najbliżej okolicy terenu planowanej inwestycji;
3. - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie, czy nowa zabudowa będzie stanowiła kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie dotyczącym gabarytów, co doprowadziło do uznania przez organy, że w przypadku planowanej inwestycji zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa;
4. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez uznanie za podstawę do ustalenia wysokości nowej zabudowy wynoszącej 12 m wysokości budynków mieszkalnych na działkach nr [..] i nr [..], a więc obiektów pełniących inną funkcję, niż przewidziana dla planowanej nowej zabudowy;
5. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji w taki sposób, że linia ta przebiega w mniejszej odległości od granicy działki nr [..], tj. działki, na której znajduje się droga wojewódzka nr [..] (ul. E.), niż linia zabudowy na tej z działek znajdujących się po wschodniej stronie wymienionej drogi wojewódzkiej i jednocześnie na obszarze analizowanym, na której odległość istniejącej linii zabudowy od granicy działki nr [..] jest najmniejsza (czyli w odległości mniejszej, niż linia zabudowy od strony drogi wojewódzkiej na działce nr [..]);
6. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy wynoszącej 35 m ze względu na istnienie w pobliżu terenu planowanej inwestycji budynków o zbliżonych wartościach tego parametru, mimo że budynki te znajdują się w dużo większej odległości od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [..], niż ustalona w decyzji z dnia 7 lutego 2020 r. obowiązująca linia zabudowy wyznaczona w zachodniej części działki nr [..], a zatem treść tej decyzji umożliwia realizację inwestycji, w wyniku której może dojść do naruszenia ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano także, że przedstawienie nowych dowodów w postaci rysunku dotyczącego linii zabudowy na działce nr [..] dopiero w skardze jest zbędne, gdyż zarzuty dotyczące linii zabudowy były już przedstawione w odwołaniu skarżącej, a Kolegium odniosło się do nich w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2020 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 7 lutego 2020 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku E. B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego usługowo – handlowego i gastronomii oraz obiektów uzupełniających: wiaty, plandeki, namiotu na terenie działki nr [..] położnej przy ul. E. w miejscowości S., w gminie S., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powołanego przepisu wynika, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że inwestycja zaplanowana na terenie działki nr [..] położonej przy ul. E. w S.spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, co zresztą nie było kwestionowane ani w toku postępowania administracyjnego ani też we wniesionej do Sądu skardze.

Ustawodawca pozostawił bowiem organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w odległości 192 m wokół działki nr [..]. Z przeprowadzonej analizy wynika zaś, że szerokość frontu działki nr [..] określona została od strony drogi gminnej (stanowiącej działkę nr [..]), z której to drogi odbywać ma się główny wjazd lub wejście na działkę, przez połączenie narożników tej działki A i D, wskazanych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, i została ustalona na 64 m. Jak słusznie wskazało Kolegium, przy ukształtowaniu działki nr [..] jako nieforemnego wieloboku takie wyznaczenie umożliwiało prawidłowe ustalenie frontu działki nr [..] i wyznaczenie obszaru analizowanego, którego zabudowa mogła stanowić wzorzec urbanistyczny dla planowanej inwestycji. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15, LEX nr 2446511).

Ponadto, podkreśla się, że teren inwestycji winien mieć jeden front, zaś o ile usytuowanie działki jest takie, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg bądź ma nieregularny kształt, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, to jest zobowiązany wezwać inwestora do stosownych wyjaśnień. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W takim wypadku akt stosowania prawa powinien uwzględnić wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zaplanowanej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16, LEX nr 2328917). Tym samym, obszar analizowany wyznaczony został w minimalnej granicach.

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika przy tym, że zaplanowana na terenie działki nr [..] zabudowa spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia i parametrów nowej zabudowy. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p., czy też nie. Inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy tylko powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej.

Sąd zauważa w tym miejscu, że z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim zaś z przeprowadzonej analizy wynika, że zaplanowana na terenie działki nr [..] zabudowa kontynuować będzie funkcję zastaną w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja dotyczy bowiem budowy budynku usługowego (usługi z zakresu handlu, gastronomii i zakwaterowania turystycznego). Obecnie na terenie tej działki występuje funkcja usługowa – gastronomiczna a w sąsiedztwie, wzdłuż ul. E. i przy ul. G., występuje zabudowa usługowa i mieszkaniowo – usługowa (głównie handel). Inne funkcje znajdujące się w sąsiedztwie to zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynek rekreacji indywidualnej.

Ponadto, w analizie wskazano, że zaplanowana funkcja jest jak najbardziej zasadna i wskazana z uwagi na położenie działki nr [..] w rejonie głównego wjazdu do miejscowości S. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zaś, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może z kolei stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, którego znaczenie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zbyt wąska wykładnia terminu kontynuacji funkcji zabudowy prowadziłaby do naruszenia proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania a zasadą zachowania ładu przestrzennego zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 2182/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, zdaniem Sądu, nie występuje kolizja pomiędzy funkcją inwestycji zaplanowanej na działce nr [..] a funkcją zastaną w obszarze analizowanym w niniejszej sprawie.

Ustalone w decyzji Wójta Gminy wskaźniki nowej zabudowy określone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia i wynikają z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy urbanistycznej.

Linia zabudowy została wyznaczona poprzez wskazanie: nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi (działka nr [..]) w odległości 6 m od granicy działki z pasem drogowym, przy czym przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię, której nie może przekroczyć lico ściany budynku, a wskazana linia zabudowy nie dotyczy okapów i gzymsów, podokienników, zadaszeń nad wejściem, przedsionków, parterowych werand, ryzalitów, wykuszy, balkonów, schodów zewnętrznych, pochylni i ramp, które mogą pomniejszać wymaganą odległość o nie więcej niż 2 m; lokalizacja budynku, wiaty, obiektu namiotowego w odległości nie mniejszej niż 8 m od osi magistrali wodociągowej dn 355 PE; odległość obiektów od pozostałych granic działki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika bowiem, że budynki mieszkalne i gospodarcze, zlokalizowane w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [..] położone są w odległości 4,5 m – 9 m od granicy działki z drogą (działka nr [..]), przeważnie w odległości 6 m. Przedmiotowa działka tylko zachodnim narożnikiem przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej.

Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oznacza to, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Tym samym, ustalenie linii zabudowy w niniejszej sprawie od strony działki drogowej nr [..] było prawidłowe. Zgodnie bowiem ze wskazaniem inwestora główny wjazd i wejście na działkę odbywać się będzie właśnie od strony działki nr [..], a jak wskazuje analiza, budynki zlokalizowane w sąsiedztwie położone są w odległości 4,5 m do 9 m od granicy działki z działką nr [..].

Ponadto, ustalenie linii zabudowy w pełni realizuje zalecenia analizy, w której wskazano, że wnioskowane obiekty powinny zostać usytuowane w odległości nie mniejszej niż 6 m od granicy działki z drogą. Co istotne, tak ustalona odległość linii zabudowy od pasa drogowego drogi publicznej odpowiada wymogowi minimalnej odległości 6 m obiektów budowlanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, który statuuje art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470), zwanej dalej u.d.p.

Dodatkowo, kształt działki, która wyłącznie jedną krawędzią, oznaczoną literą A na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, styka się z działką nr [..], stanowiącą drogę wojewódzką nr [..], powoduje, że wyznaczona linia zabudowy od strony drogi gminnej wyznacza przestrzeń dopuszczalnej zabudowy również w części od strony drogi wojewódzkiej. Przyjęty sposób wyznaczenia linii zabudowy przyczynia się do zachowania ładu przestrzennego i realizacji funkcji przypisanych liniom zabudowy w planowaniu przestrzennym. Wobec powyższego nie potwierdziła się ani potrzeba ani możliwość wyznaczenia drugiej linii zabudowy od strony ul. E., co czyni przedstawioną wraz ze skargą graficzną propozycję jej przebiegu nieprzydatną dla oceny legalności zaskarżonej deyczji.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony został w niniejszej sprawie poprzez wskazanie: powierzchnia zabudowy - nie większa niż 30% powierzchni działki nr [..], powierzchnia zabudowy wiaty lub obiektu namiotowego do 200 m2.

Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 5 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika zaś, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,16% do 39% (średnio 16%). W najbliższym sąsiedztwie działki nr [..] wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi około 30% (na terenie działki nr [..] zabudowanej budynkiem handlowo – usługowym [..] market) oraz około 24% i 38,7% na terenie sąsiedniej zabudowy zagrodowej (na terenie działek nr [..]-[..]) dostępnej z tej samej drogi publicznej (działki nr [..]), co wnioskowana działka nr [..].

W analizie podkreślono przy tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu działki nr [..] znajdują się działki, na których wskaźnik powierzchni zabudowy znacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym i dlatego też można dopuścić przyjęcie na terenie przedmiotowej działki wyższego wskaźnika powierzchni zabudowy od średniego występującego w obszarze analizowanym. W analizie wskazano także, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie powinien przekraczać istniejącego wskaźnika powierzchni zabudowy na terenie działki sąsiedniej nr [..] ([..] market), czyli nie powinien przekraczać 30%. Podkreślono, że tak przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy nie będzie naruszał ładu przestrzennego tej części miejscowości oraz będzie korespondował z intensywnością zainwestowania na działkach sąsiednich (działka nr [..] i [..]).

Ponadto, wielkość powierzchni zabudowy o wartości 30% powierzchni działki zawiera się w ogólnie przyjętych standardach zainwestowania dla zabudowy usługowej i umożliwia efektywne zagospodarowanie terenu pod względem funkcjonalnym i ekonomicznym. Tym samym, niewątpliwie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie został wyznaczony jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednakże wyznaczenie go w ustalonej wysokości dopuszcza oraz rzetelnie i przekonująco uzasadnia analiza urbanistyczna.

Szerokość elewacji frontowej ustalono w wielkości od 14,5 m z tolerancją - 20% do 35 m.

Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 6 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze objętym analizą zawiera się w przedziale od 7 m – do 32 m (średnio 14,5 m). W najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [..] budynek [..] market na terenie działki nr [..] posiada wymiary elewacji 27 m i 63 m, natomiast budynki w zabudowie zagrodowej usytuowane na terenie działek nr [..]-[..] (dostępnych z tej samej drogi publicznej co wnioskowana działka nr [..]) posiadają szerokość elewacji frontowej około 29 m, 27 m i 19 m. W analizie wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] znajdują się budynki, których szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowej zabudowy zlokalizowanej na obszarze objętym analizą, a tym samym można dopuścić przyjęcie na terenie przedmiotowej działki szerokości elewacji frontowej większą od średniej występującej w obszarze objętym analizą (wnioskowaną przez inwestora 35 m) a korespondującej z szerokością elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie o szerokościach elewacji 63 m, 29 m, 27 m. Podkreślono przy tym, że szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku większa niż średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym będzie pozytywnie wpisywała się w otoczenie istniejącej zabudowy o szerokościach elewacji frontowej znacząco większych niż średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu, analiza urbanistyczna w pełni uzasadnia wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie wskazanym w decyzji. Zastosowanie do nowej inwestycji takiej wielkości wskazanego parametru nie wprowadzi dysharmonii przestrzennej w obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono poprzez wskazanie: wysokość budynku usługowego do kalenicy nie większa niż 12 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku a wiata, obiekt namiotowy - wysokość do 6 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem.

Powyższe ustalenie odpowiada warunkom określonym w § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Ze sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika, że na terenie przedmiotowej działki nr [..] znajduje się obiekt usługowy – budynek parterowy o wysokości do 4 m z dachem dwuspadowym, symetrycznym o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 25 – 30. Zabudowa w sąsiedztwie to: budynki 2-kondygnacyjne (w tym poddasze użytkowe), przeważnie podpiwniczone, o wysokości okapu w przedziale 2,5 do 5 m, o wysokości do kalenicy w przedziale 6 - 10 m (przeważnie 8 - 9 m) z dachem dwuspadowym o nachyleniu połaci 35 - 50°, kalenica równoległa lub prostopadła do elewacji budynku od strony drogi; na terenie działki nr [..] i działki nr [..] - znajdują się budynki mieszkalne o 3 kondygnacjach nadziemnych, podpiwniczone o wysokości kalenicy około 12 m, o wysokości okapu w przedziale 7,5 m - 8 m z dachem dwuspadowym symetrycznym o nachyleniu połaci dachowych w przedziale 300 - 350; budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych z dachem płaskim, podpiwniczone o wysokości 6,5 m – 8 m; na terenie działki nr [..] przy ul. E.zlokalizowany jest obiekt usługowo-handlowy [..] market o wysokości nieprzekraczającej 7 m z dachem płaskim.

Wysokość zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej wynosi od 7 m do 12 m a średnia wysokość tego wskaźnika w obszarze analizowanym to 8,5 m. W analizie podkreślono, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] znajdują się budynki o wysokości 12 m, dlatego też można dopuścić przyjęcie na przedmiotowej działce wysokości budynku 12 m. Podkreślono przy tym, że taka wysokość budynku będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego, w tym architektury i urbanistyki oraz wpisywała się będzie w otaczającą zabudowę (której wysokość jest większa od średniej występującej w obszarze objętym analizą) i otaczający krajobraz tej części miejscowości S. Tym samym, niewątpliwie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie została wyznaczona jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jednakże wyznaczenie jej w ustalonej wysokości dopuszcza oraz rzetelnie i przekonująco uzasadnia analiza.

Sąd zauważa przy tym, że z powołanego przepisu § 7 powołanego rozporządzenia nie wynika obowiązek ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie na podstawie zabudowy na działkach sąsiednich, której funkcja jest tożsama z planowaną przez inwestora. Żaden przepis prawa nie nakazuje, aby przy ustalaniu wysokości zabudowy brać pod uwagę tylko budynki o tym samym przeznaczeniu.

Z powyższego wynika, że geometria dachu ustalona poprzez wskazanie, że dach głównej bryły budynku ma być dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 30° - 45°; kierunek kalenicy głównej równoległy do dłuższej elewacji budynku; dach wiaty i obiektu namiotowego – spadzisty, jest zgodna z § 8 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachu planowanej zabudowy nawiązuje bowiem do form występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że z § 5, 6 i 7 powołanego rozporządzenia wynika niewątpliwie, że do ustalenia parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej potrzebne jest ustalenie średniej wielkości tych wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Ustalenie średnich wielkości wskazanych parametrów w przypadku dwóch pierwszych jest obligatoryjnym elementem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku wysokości zabudowy jest elementem niezbędnym w warunkach § 7 ust. 3 rozporządzenia. Żaden przepis rozporządzenia nie wskazuje jednak, aby sposób wyliczenia średnich parametrów zabudowy musiał być podany w analizie. Metodologia ustalania wskaźników i parametrów zabudowy winna być dostosowania do stanu zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym i ujawniona w analizie urbanistycznej w sposób umożliwiający kontrolę jej legalności, co w niniejszej sprawie w sposób wystarczający uczyniono.

Ustalone w niniejszej sprawie wskaźniki nowej zabudowy zostały wyznaczone na zasadzie odstępstwa od średnich wartości i merytorycznie uzasadnione. W tej sytuacji brak szczegółowego wskazania sposobu obliczania średnich wskaźników w obszarze analizowanym, przy jednoczesnym zobrazowaniu sytuacji zabudowy i zagospodarowania w tym obszarze poprzez wskazanie tzw. "widełek" czyli wielkości minimalnej i maksymalnej, w których mieszczą się poszczególne wskaźniki, nie dyskwalifikuje przeprowadzonej analizy. W ten w sposób bowiem wystarczająco scharakteryzowano stan zabudowy, stanowiący wzorzec wyjściowy architektoniczno-urbanistyczny dla nowej inwestycji. Oprócz wskazania średniego, występującego w obszarze analizowanym, wskaźnika parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej wskazano jednocześnie przedział tych wskaźników występujących w obszarze analizowanym oraz konkretne nieruchomości, w tym dostępne z tej samej drogi publicznej, na których średni wskaźnik został przekroczony.

Analiza wyjaśnia, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze objętym analizą zawiera się w przedziale 0,16% do 39%, a w najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej wskaźnik ten wynosi około 30%, z kolei na terenie działek nr [..]-[..] wskaźnik ten wynosi 24% i 38,7%. Podobnie, analiza wskazuje, że szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 7 m do 32 m i wyjaśnia ponadto, że na działce nr [..] wielkości te wynoszą 27 m i 63 m, a na terenie działek nr [..]-[..] wielkości te wynoszą 29 m, 27 m i 19 m. Powyższe dane umożliwiają weryfikację prawidłowości przyjętych, jako wzorzec dla nowej zabudowy, wskaźników i parametrów występujących w obszarze analizowanym. Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do podważenia dokonanej w niniejszej sprawie analizy.

Ustalenia parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o naruszeniu przepisów rozporządzenia z w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. O takim naruszeniu można mówić dopiero, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowiska, a nadto gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Jednocześnie, Sąd wskazuje, że ani przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ani też przepisy rozporządzenia nie przesądzają, w jaki sposób w decyzji o warunkach zabudowy należy określać parametry planowanej inwestycji. W orzecznictwie dopuszcza się ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy w formie tzw. "widełek". Stosowanie tzw. "widełek", operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną, jest wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, ale w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r., VIII SA/Wa 224/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1508/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dopuszczalne jest także ich określenie poprzez wskazanie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy. Takie określenie podstawowych parametrów oznacza, że są to maksymalne, nieprzekraczalne wartości i nie stanowi naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1380/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 50/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, zarzut skargi wskazujący na ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości budynku i wielkości powierzchni zabudowy w wartościach maksymalnych, a szerokości elewacji frontowej w wartościach "od – do", nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości decyzji.

Ponadto, z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy wynika, że zaplanowana przez inwestora inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., co nie jest w sprawie kwestionowane.

Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy u.p.z.p. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącej sformułowanym w skardze oraz wobec braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.