Uzasadnienie
M. N. i K.N., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta pismem z 26 lipca 2019 r. do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXIX/257/2016 Rady Miasta z 22 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta [..] w części, to jest w zakresie § 3 części tekstowej planu oraz w zakresie części graficznej planu, w jakim obejmuje działkę [..], której skarżący są właścicielami.
W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 3 oraz w części graficznej dla obszaru obejmującego działkę o numerze [..] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej uchwale, zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przekroczeniu przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego przy określeniu przeznaczenia działki skarżących w uchwalonym planie oraz ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących, które nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do realizowanych przez gminę celów;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i określeniu przeznaczenia działki skarżących w uchwalonym planie w sposób sprzeczny z zasadami polityki przestrzennej ustalonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J., przyjętym uchwałą Rady Miasta z 28 października 2005 r.
Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą XXXI/193/2005 Rady Miasta z 28 października 2005 r. (powoływanego dalej jako: Studium), obszar obejmujący nieruchomość skarżących, tj. działkę nr [..] w J., został przeznaczony pod tereny wielofunkcyjnej z przewagą funkcji mieszkaniowych. Z kolei, zgodnie z zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, jak wynika z jej części graficznej, nieruchomość położona na działce nr [..] została oznaczona kartą terenu nr [..] o symbolu ZP. Zgodnie z § 3 części tekstowej planu, ustalenia dla terenów o symbolach 1 ZP o powierzchni 0,26 ha, 17 ZP o powierzchni 0,20 ha, 19 ZP o powierzchni 0,12 ha, 30 ZP o powierzchni 0,46 ha, 34ZP o powierzchni 0,40 ha i 40 ZP o powierzchni 0,05 ha, są następujące:
- 1) teren zieleni urządzonej. Tereny przeznacza się na cele publiczne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ramach terenu dopuszcza się budowę toalet publicznych - jednego budynku wolnostojącego o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 50 m2. Na terenie dopuszcza się organizację imprez masowych. Na terenie dopuszcza się realizację obiektów sportowych (siłownia, minigolf itp.), obiektów wypoczynku i rekreacji (plac zabaw itp.), stawów retencyjnych, oczek wodnych, niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym ciągów pieszych, ciągów pieszo-rowerowych i ścieżek rowerowych.
- 2) teren jest objęty wpisem do rejestru zabytków województwa nr [..] (nr dawnego rejestru zabytków [..]) na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 kwietnia 1979 r. o sygn. [..] oraz zmieniającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 5 lipca 2007 r. o sygn. [..] jako zespoły ruralistyczne w J.: dawna osada rybacka J. i dawna osada rybacka B. Tereny 1 ZP, 30 ZP, 34 ZP i 40 ZP znajdują się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego - strefie ochrony krajobrazu, wyznaczonej na rysunku planu. Tereny 17 ZP i 19 ZP znajdują się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego - strefie ograniczenia gabarytów zabudowy, wyznaczonej na rysunku planu. Wszelkie działania inwestycyjne na obszarze zabytkowym, o których mowa w przepisach o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków,
- 3) należy zachować nie mniej niż 80% obszaru działki jako teren biologicznie czynny,
- 4) ze względu na szczególne zagrożenie powodzią na całym terenie obowiązuje poziom posadzki parteru zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. maksymalnie do +2,50 m n.p.m.,
- 5) ustala się maksymalną wysokość do 6 m n.p.t
- 6) obowiązuje jedna kondygnacja nadziemna. Obowiązuje zakaz podpiwniczenia budynku,
- 7) obowiązują dachy strome: a) dwuspadowe, symetryczne, o nachyleniu głównych połaci dachowych od 22° do 45°, b) lub jednospadowe, o nachyleniu głównych połaci dachowych od 22° do 50°, c) dachy powinny być kryte dachówką lub blachodachówką. Kolory pokryć dachowych powinny ograniczać się do naturalnych kolorów materiału ceramicznego (czerwienie i brązy), czerni lub grafitu,
- 8) wymagane jest wykończenie elewacji w tynku, cegle, kamieniu lub drewnie.
Zdaniem skarżących, organ nie uzasadnił w sposób przekonujący potrzeby zmiany przeznaczenia terenu ich działki. Z akt planistycznych ani też stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę nie wynika, w ocenie skarżących, by Rada Miasta w toku procedury uchwalania planu rozważała, w jakim zakresie ograniczenie prawa własności jest niezbędne dla realizacji celu publicznego. Wyraźnym przekroczeniem władztwa planistycznego jest przeznaczenie w planie terenu ich działki o powierzchni 412 m2 pod zieleń urządzoną, ponieważ powoduje to, że musi ona być powszechnie dostępna, a możliwości jej zagospodarowania są ograniczone. Wskazanie przez organ, że ciąg pieszy i rowerowy został już zrealizowany i funkcjonuje w tym miejscu od wielu lat jako ogólnodostępny, nie uzasadnia przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, którego konsekwencją może być całkowite pozbawienie skarżących prawa własności tej części działki po wywłaszczeniu.
Aby równowaga miedzy przysługującym gminie władztwem planistycznym a chronionym prawem własności nieruchomości objętych planem nie została zachwiana, wprowadzając te ograniczenia, rada gminy musi każdorazowo wykazać, że cel publiczny mógł być osiągnięty jedynie poprzez ograniczenie prawa własności, a inne rozwiązania, choć brane pod uwagę, okazały się niewystarczające do realizacji tego celu, a także zakresu tego ograniczenia. Skarżący wskazali, że ograniczenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione.
Wskazano także, że w odniesieniu do ww. nieruchomości prowadzone jest postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Gminy. W dniu 11 marca 2019 r. Starosta wydał decyzję administracyjną nr [..], w której orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy nieruchomości oznaczonej nr [..] o powierzchni 0,0412 ha, położonej w J. przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności tej nieruchomości w wysokości 118.372,00 zł. Decyzja ta nie jest ostateczna na skutek odwołania wniesionego do Wojewody, który do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżących, zmiana przeznaczenia terenu ich działki nie ma na celu zwiększenia powierzchni terenów zielonych, których w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących jest dużo, ale obniżenie jej wartości po to, by ograniczyć wysokość należnego im od Gminy odszkodowania za wywłaszczenie.
Ponadto, postanowienia zaskarżonego planu są, w ocenie skarżących, wyraźnie sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W Studium bowiem, dla obszaru obejmującego między innymi nieruchomość skarżących, przewidziano zabudowę mieszkaniową, która jest realizowana na wszystkich sąsiadujących ze skarżącymi nieruchomościach. Zdaniem skarżących, przyjęcie w zaskarżonym planie przeznaczenia nieruchomości skarżących jako teren zieleni urządzonej jest nie do pogodzenia z treścią Studium i przewidzianą w nim funkcją zabudowy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie dowodu z akt sądowych [..] Sądu Rejonowego na okoliczność przeznaczenia terenu obejmującego obecną działkę [..], należącą do skarżących w okresie powojennym do jej faktycznego podziału, wiedzy skarżących w tym zakresie i przeznaczenia terenu na cele parkowe.
Organ wyjaśnił przy tym, że działka skarżących powstała wskutek wydzielenia jej orzeczeniem o zniesieniu współwłasności z działki nr [..], która już od lat powojennych stanowiła zawsze park miejski w J. Pozostała po wydzieleniu część, obecnie działka [..], jest również zagospodarowana pod park miejski, z przygotowaniem na jego dalsze zagospodarowanie na działce [..]. Pełne zagospodarowanie parku możliwe jest poprzez jego zagospodarowanie na obu działkach, które uprzednio stanowiły jedną działkę nr [..]. O przeznaczeniu działki [..] na park skarżący doskonałe zdawali sobie sprawę. Były to okoliczności podnoszone przez Gminę niejednokrotnie w toku postępowania o zniesienie współwłasności.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadmiernego ograniczenia prawa własności wskazano, że skarżący wiedzieli, iż wolą gminy jest utrzymanie istniejącego od lat powojennych parku, wiedzieli o wydanych wobec działki nr [..] decyzjach o przeznaczeniu jej na cele publiczne. Znany im był też sposób zagospodarowania działki [..], która w sposób widoczny zagospodarowana jest tak, aby przygotować jej połączenie z działką [..]. Cel publiczny w postaci utrzymania na działce [..] (obecnie [..] i [..]) zieleni parkowej może zostać osiągnięty, zdaniem organu, jedynie poprzez przeznaczenie całego terenu na ten cel. Łącznie obie działki stanowią bowiem wystarczający teren na zlokalizowanie tam niewielkiego parku, skweru wraz z ewentualnym budynkiem toalety publicznej. Brak jest innych rozwiązań w tym zakresie. Zdaniem Gminy, działka nr [..] (obecnie [‘..] i [..]) nigdy nie była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe czy usługowe, tym samym zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć przysługującego skarżącym prawa.
Podkreślono także, że studium jest dokumentem o bardzo ogólnym charakterze uszczegółowienia. Z poszczególnych postanowień Studium wynika jednak, że zasadą gospodarki przestrzennej w gminie jest ochrona zasobów zieleni miejskiej, przede wszystkim lasów, parków, alei i zieleni przyulicznej.
Ponadto, nie można mówić, zdaniem organu, o przekroczeniu przez Gminę w niniejszej sprawie władztwa planistycznego czy ograniczeniu prawa własności skarżących. Gmina przy sporządzaniu uchwały wykonywała jedynie zadania własne, a organ ma prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, polegającej m.in. na ustaleniu przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Przy piśmie z 10 sierpnia 2020 r., wystosowanym na wezwania sądu z 2 lipca 2020 r., Rada Gminy przedłożyła do akt opinię urbanistyczną z 5 sierpnia 2020 r., zawierającą stanowisko organu w zakresie zgodności postanowień Studium z § 3 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie, Rada oświadczyła, że działka nr [..], począwszy od okresu międzywojennego, była zawsze zagospodarowana i używana jako teren zieleni miejskiej i park. W uzasadnieniu powyższego, Rada przedłożyła do akt: zdjęcia obrazujące zagospodarowanie działki nr [..] w latach 30-tych XX wieku; zdjęcia pocztówki z prawdopodobnie okresu międzywojennego; zdjęcia z lat 50, 60 XX wieku, pochodzące z prywatnego archiwum mieszkańca J.; akt notarialny Rep. [..] darowizny udziału w ówczesnej działce nr [.]., gdzie darczyńca wskazał, że działka stanowi park zieleni i jest niezabudowana; koncepcję zagospodarowania działki nr [..] z lat 80-tych XX w; zdjęcia z sierpnia 1996 r., pokazujące zagospodarowanie działki nr [..] (działka skarżących znajduje się w części, gdzie zlokalizowana jest część trawnika, ścieżki, ławka oraz drzewa buk zwyczajny Atropurpurea); pismo kierownika Urzędu Rejonowego z 21 października 1996 r.; decyzja z 12 listopada 1999 r., zawierająca sprzeciw wobec budowy ogrodzenia na działce nr [..]; decyzja z 10 marca 2000 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy ogrodzenia działki nr [..]; decyzja z 11 maja 2000 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy ogródka piwnego na działce nr [.]; opinia biegłego sądowego z 27 lipca 2000 r. o dopuszczeniu do współposiadania działki nr [..]; zdjęcia z 2008 r. pokazujące zagospodarowanie na ten czas; opinia urbanistyczna z 3 sierpnia 2009 r.; zdjęcia z 2011 r. pokazujące prace wykonane przez gminę na działce nr [..]; opinia Rady Miasta z 25 czerwca 2012 r.
W piśmie procesowym z 23 września 2019 r. [rok 2019 r., wskazany omyłkowo] skarżący podtrzymali swoje stanowisko zawarte w skardze i wnieśli o przeprowadzenie dowodu z: dokumentacji fotograficznej przedstawiającej sposób zagospodarowania działki nr [..] oraz z wydruku z aplikacji geoportal.gov, przedstawiającej działki nr [..] i [..], dla stwierdzenia faktów dotyczących sposobu zagospodarowania działek [.] i [..] w celu wykazania braku przydatności działki skarżących dla realizacji celu publicznego w postaci ogólnodostępnego parku. Podkreślili przy tym, że na przedłożonej przez organ dokumentacji fotograficznej doskonale widać, że park został "wciśnięty" pomiędzy zwartą zabudowę mieszkaniową oraz, że z każdej strony jest on otoczony budynkami mieszkalnymi lub usługowymi.
Ponadto, argumentowali, że organ w żaden sposób nie rozważał innego przeznaczenia analizowanej nieruchomości, w szczególności pod kątem ustalenia, w jaki sposób ograniczenie prawa własności nieruchomości jest niezbędne dla realizacji celu publicznego. Zdaniem skarżących, realizacja celu publicznego z powodzeniem może być zrealizowana z pominięciem stanowiącej ich własność nieruchomości.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Miasta z 22 grudnia 2016 r., nr XXIX/257/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta [..] (dalej powoływanej jako: uchwała lub plan miejscowy) w zakresie zaskarżonego przez skarżących § 3 części tekstowej planu oraz w zakresie części graficznej planu, w jakim obejmuje działkę [..], nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., przy czym istotne jest brzmienie wynikające z Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Powołane wyżej brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. - obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. - ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowi, że art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zgodnie zaś z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której zaskarżoną uchwałę podjęto 22 grudnia 2016 r., skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co skarżący uczynili w piśmie z 26 lipca 2019 r.
Dalej, wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.
Wskazać przy tym należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.
W judykaturze przyjmuje się, że wystarczające w sferze wykazania powołanej przesłanki jest wskazanie, że nieruchomość należąca do strony skarżącej zlokalizowana jest na terenie objętym kwestionowanymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15, dostępny CBOSA). Interes prawny lub uprawnienie oraz ich naruszenia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą wynikać z przepisów prawa materialnego administracyjnego, jak również z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c. - por. wyrok NSA z 23 września 2016 r., II OSK 3144/14, dostępny j.w.).W ocenie sądu, zaskarżony w niniejszej sprawie § 3 części tekstowej zaskarżonego planu oraz część graficzna planu, w części w jakiej obejmuje działkę nr [..], narusza bezpośrednio interes prawny i uprawnienie skarżących, a tym samym, wynikający z wyżej cytowanego przepisu warunek merytorycznej dopuszczalności skargi został spełniony.
O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga w tym przypadku ograniczenie prawa własności skarżących w sposób wyłączający lub ograniczający możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej, czy usługowej, na co wyraźnie wskazują skarżący w treści swojej skargi. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowej położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o powierzchni 412 m2, która to nieruchomość położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Nieruchomość ta, zgodnie z tym planem, znajduje się w karcie terenu nr [..] o symbolu ZP. Szczegółowe określenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka skarżących zostało określone w § 3 uchwały i wskazuje ono, że jest to: 1) teren zieleni urządzonej; tereny przeznacza się na cele publiczne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; w ramach terenu dopuszcza się budowę toalet publicznych - jednego budynku wolnostojącego o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 50 m2; na terenie dopuszcza się organizację imprez masowych; na terenie dopuszcza się realizację obiektów sportowych (siłownia, minigolf itp.), obiektów wypoczynku i rekreacji (plac zabaw itp.), stawów retencyjnych, oczek wodnych, niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym ciągów pieszych, ciągów pieszo-rowerowych i ścieżek rowerowych;
- 2) teren jest objęty wpisem do rejestru zabytków woj. nr [..] (nr dawnego rejestru zabytków [..]) na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 kwietnia 1979 r. o sygn. [..] oraz zmieniającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 lipca 2007 r. o sygn. [..] jako zespoły ruralistyczne w J.: dawna osada rybacka J. i dawna osada rybacka B.; teren 19 ZP znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego - strefie ograniczenia gabarytów zabudowy, wyznaczonej na rysunku planu; wszelkie działania inwestycyjne na obszarze zabytkowym, o których mowa w przepisach o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków;
- 3) należy zachować nie mniej niż 80% obszaru działki jako teren biologicznie czynny, 4) ze względu na szczególne zagrożenie powodzią na całym terenie obowiązuje poziom posadzki parteru zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. maksymalnie do +2,50 m n.p.m.;
- 5) ustala się maksymalną wysokość do 6 m n.p.t.;
- 6) obowiązuje jedna kondygnacja nadziemna; obowiązuje zakaz podpiwniczenia budynku;
- 7) obowiązują dachy strome: a) dwuspadowe, symetryczne, o nachyleniu głównych połaci dachowych od 22° do 45°, b) lub jednospadowe, o nachyleniu głównych połaci dachowych od 22° do 50°, c) dachy powinny być kryte dachówką lub blachodachówką; kolory pokryć dachowych powinny ograniczać się do naturalnych kolorów materiału ceramicznego (czerwienie i brązy), czerni lub grafitu;
- 8) wymagane jest wykończenie elewacji w tynku, cegle, kamieniu lub drewnie.
W ocenie sądu, opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, jako właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu stanowiącej ich własność działki tylko do terenu zieleni publicznej z dopuszczoną budową toalety publicznej, organizacją imprez masowych, realizacją obiektów sportowych (siłownia, minigolf itp.), obiektów wypoczynku i rekreacji (plac zabaw itp.), stawów retencyjnych, oczek wodnych, niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym ciągów pieszych, ciągów pieszo-rowerowych i ścieżek rowerowych. Zachodzi zatem związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym skarżącym prawem własności nieruchomości objętej cytowanymi postanowieniami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę ich prawa, polegającym na jej ograniczeniu.
Tym samym, jak już wskazano powyżej, zdaniem sądu, spełniony został warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącym przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień, dotyczących działki będącej własnością skarżących, z przepisami prawa.
W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zarazem, zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.
Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.).
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.
Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania studium sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.
Przechodząc zaś do kontroli zasad sporządzania planu sąd wyjaśnia, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości skarżących pod teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy obiektami mieszkalno – usługowymi (innymi niż kazuistycznie wymieniono w planie). W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA).
Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p.
Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że postanowienia planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób, ograniczając w ten sposób przysługujące im prawo własności, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym postanowieniami planu.
Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.
Stanowiąca własność skarżących działka nr [..], jak już wskazano powyżej, zgodnie z kwestionowanym w niniejszej sprawie planem, znajduje uregulowanie swego przeznaczenia w karcie terenu nr [..] o symbolu ZP, dla którego to, jak wynika z § 3 uchwały, przewidziano zagospodarowanie jako teren zieleni urządzonej, przeznaczony na cele publiczne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ramach tego terenu dopuszczono budowę toalet publicznych (jednego budynku wolnostojącego o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 50 m2); dopuszczono organizację imprez masowych; realizację obiektów sportowych (siłownia, minigolf itp.), obiektów wypoczynku i rekreacji (plac zabaw itp.), stawów retencyjnych, oczek wodnych, niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym ciągów pieszych, ciągów pieszo-rowerowych i ścieżek rowerowych – ze wskazaniem, że należy zachować nie mniej niż 80% obszaru działki jako teren biologicznie czynny.
Biorąc jednocześnie pod uwagę zarzuty skargi – opisane powyżej przeznaczenie działki w planie – zdaniem skarżących - pozostaje w sprzeczności z uwarunkowaniami i kierunkami jej zagospodarowania opisanymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętego uchwałą Rady Miasta z 28 października 2005 r., nr XXXI/193/2005. W pierwszej kolejności zatem należy skonfrontować postanowienia obu aktów, bowiem plan miejscowy nie może pozostawać w sprzeczności ze studium.
Wyprzedzając szczegółowe rozważania w tym zakresie należy stwierdzić, że zdaniem sądu orzekającego w niniejszym składzie, w zaskarżonym zakresie uchwała Rady Miejskiej jest zgodna z treścią poprzedzającego ją w procedurze planistycznej Studium.
Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy.
Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.
Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).
Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z rysunkiem "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", stanowiącym załącznik do Studium, teren działki nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny wielofunkcyjne z przewagą funkcji mieszkaniowych". Odczytując to postanowienie studium, charakteryzujące strefę funkcjonalną, w której znajduje się nieruchomość skarżących, uwzględnić jednocześnie należy, że zgodnie z jego treścią, jedną z zasad gospodarki przestrzennej w gminie jest ochrona zasobów zieleni miejskiej, w tym przede wszystkim lasów, parków, alei i zieleni przyulicznej. Określenie "tereny wielofunkcyjne z przewagą funkcji mieszkaniowych", wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie oznacza, że w jednostce tak opisanej kierunkiem rozwoju jest przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową.
W ocenie sądu, tak opisana jednostka planistyczna określa i wyznacza tereny o zróżnicowanym układzie funkcjonalnym i rozmaitych funkcjach, tworzących jeden z podstawowych elementów struktury miasta. Przy czym, chodzi tu o zróżnicowane funkcje, do których zaliczyć należy, oprócz funkcji mieszkaniowej, również inne, w tym przede wszystkim wymienione w Studium jako główne o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, a także uzupełniające, nie wymienione w Studium, tj. zieleń, parkingi, lokalny układ ulic, urządzenia infrastruktury technicznej itp. W ramach interpretacji postanowień Studium nie można pomijać całokształtu postanowień, definiujących dany teren. W odniesieniu do nieruchomości skarżących w szczególności będą to także postanowienia ogólne odnoszące się do zasad dziedzictwa kulturowego, a jednoznacznie wskazujące na konieczność zachowania "wyspowego" charakteru zainwestowania i ochrony przed zabudową terenów zielonych (str. 29-39 Studium).
Podobnie, interpretując charakter jednostki planistycznej (strefy funkcjonalnej), w której według Studium znajduje się nieruchomość skarżących, należy uwzględnić ogólne jego postanowienia dotyczące ochrony istniejących zasobów przyrodniczych w zasięgu terenów zainwestowanych, w tym w poszczególnych strefach funkcjonalnych, m.in. w zakresie potrzeby ochrony zasobów zieleni miejskiej, w tym przede wszystkim lasów, parków, alei i zieleni publicznej. W odniesieniu do terenów przewidzianych do przekształceń w J. – w każdym przypadku przekształceń lub rehabilitacji zabudowy (punkty 5.3- 5.6, str. 110) przewiduje się uzupełnienie wyposażenia terenu w zieleń.
W konsekwencji powyższych postanowień, odczytując ich treść kompleksowo, nie można stwierdzić, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, aby uniemożliwiały one zachowanie na terenie działki nr [..] istniejącego dotychczas przeznaczenia pod tereny zieleni publicznej (parkowej). Powyższa ocena wynika także z dołączonej przez Radę Miejską do akt sprawy opinii urbanistycznej z 5 sierpnia 2020 r., sporządzonej przez głównego projektanta zaskarżonego planu, w której wskazano, że tereny zieleni urządzonej stanowią istotny element uzupełniający zabudowę mieszkaniową, a zachowanie istniejącego i urządzonego skweru na terenie działki nr [..] mieści się w ustaleniach Studium jako "tereny wielofunkcyjne z przewagą funkcji mieszkaniowych". Stanowisko to potwierdza również dołączona przez Radę Miejską opinia urbanistyczna z 3 sierpnia 2009 r.
Przesądziwszy zatem kwestię zgodności postanowień zaskarżonego planu z postanowieniami Studium, stwierdzić dalej należy, że w ocenie sądu, ustalenie przez Radę Miejską przeznaczenia działki nr [..] nie nastąpiło z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego.
W sprawie bezsporne jest bowiem, że działka skarżących nr [..], która powstała z podziału działki nr [..] na działkę nr [..] i [..], również przed uchwaleniem zaskarżonego planu przeznaczona była pod tereny zieleni publicznej. Cała działka nr [..] już od lat powojennych stanowiła park miejski w J. i, jak wskazuje na to materiał planistyczny, na dzień uchwalania planu nadal w taki sposób była wykorzystywana. Wskazują na to m.in. przedłożone przez organ zdjęcia. Na takie przeznaczenie działki nr [..] wskazuje także przedłożona przez organ umowa darowizny z 25 kwietnia 1991 r., w której wskazano, że obszar tej nieruchomości stanowi park zieleni i jest niezabudowany, jak i znajdujące się w aktach sprawy pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z 21 października 1996 r., w którym napisano, że działka ta od czasów przedwojennych była wykorzystywana w niezmienionym kształcie z przeznaczeniem na park miejski, a w istniejących planach zagospodarowania przestrzennego miasta teren ten w dalszym ciągu przeznaczony jest na park miejski.
Wykorzystanie takie potwierdza także opinia biegłego w zakresie geodezji z 27 lipca 2000 r., w której wskazano, że cała działka nr [..] jest wykorzystywana przez Gminę jako park otwarty, powszechnego korzystania, na obszarze tego parku są urządzone alejki okolone krawężnikami, a pozostałe części obszaru stanowią trawniki a na ścieżkach ustawione są ławki wypoczynkowe. Przeznaczenie to potwierdza również opinia Rady Miasta z 25 czerwca 2012 r., w której wskazano, że cała działka nr [..] stanowi i w przyszłości stanowić ma teren zielony – park miejski, który istniał już od okresu powojennego i na trwałe wpisał się w układ przestrzenny i funkcjonalny Miasta, a park służy nie tylko mieszkańcom, ale także turystom. W Księdze Wieczystej utworzonej dla działki nr [..] wpisano sposób wykorzystania jako tereny rekreacyjno – wypoczynkowe.
Co więcej, przed uchwaleniem zaskarżonego w niniejszej sprawie planu działka nr [..] objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 1991 r., nr XIII/46/91, zgodnie z którym działka ta przeznaczona byłą pod zieleń skwerową. Jeszcze wcześniej, działka ta objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z 31 maja 1988 r., nr XXI/91/88, zgodnie z którą działka nr [..] przeznaczona była pod zieleń skwerową. Dokumenty te potwierdzają również, że pozostała z wydzielania działka nr [..], jest także zagospodarowana pod park miejski.
Zauważyć ponadto należy, że z wniosku Burmistrza Miasta z 27 czerwca 2014 r. wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, dotyczące prawa własności nieruchomości nr [..] w celu zakończenia inwestycji celu publicznego polegającej na utworzeniu na terenie działki nr [..] parku miejskiego, w tym urządzenie zieleni, budowa obiektów małej architektury, oświetlenia parkowego oraz wodociągu dla fontanny, zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta z 9 lutego 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 lipca 2011 r.
Powyższe dokumenty jednolicie zatem wskazują na przeznaczenie terenu stanowiącego działkę nr [..] jako terenu zieleni, stanowiącego park miejski i przeznaczenie to jest niezmienne od lat 30 dwudziestego wieku. Argumentacja skargi wskazująca na "zmianę" przeznaczenia działki nr [.] w postanowieniach zaskarżonego planu jest zatem całkowicie chybiona. Teren ten nigdy bowiem nie miał innego przeznaczenia niż jako teren zieleni parkowej. Trudno doszukać się nieuprawnionej ingerencji Gminy w prawo własności skarżących poprzez zmianę przeznaczenia działki, skoro ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie działki nr [..] jest zgodne z jej dotychczasowym, wieloletnim wykorzystaniem i przeznaczeniem, które nadto skarżącym było znane. Wynika to bowiem bezspornie z ww. dokumentów dotyczących przeznaczenia ww. działki w dotychczasowych planach miejscowych oraz dołączonych do akt dokumentów w postaci decyzji z 9 lutego 2011 r. nr [..] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla działki nr [..] w J. (zabudowa usługowa – obiekt rekreacji i wypoczynku – park miejski) oraz decyzji z 11 marca 2019 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr [..].
Bez znaczenia w tym zakresie jest argumentacja skarżących, wskazująca na mieszkaniowy charakter zabudowy otaczającej ich nieruchomość o nr [..]. Bez wątpienia bowiem w ujęciu historycznym cała działka nr [..] przeznaczona była pod zieleń parkową. Co więcej, jak zresztą sami zauważają to skarżący, pierwotnie był to park "prywatny" związany z nieruchomością, stanowiącą własność osoby fizycznej. Już sam ten fakt wskazuje, że park ten jest immanentnie powiązany z otaczająca go zabudową mieszkaniową, którą niewątpliwie uzupełnia. Nie znajdują także poparcia w materiale planistycznym twierdzenia skarżących o bezrefleksyjnym przeznaczeniu nieruchomości skarżących pod park miejski, bez przeanalizowania interesu prywatnego i wyważenia go z publicznym. Z opinii Rady Miasta z 25 czerwca 20212 r. wynika bowiem, że analizowała ona zasadność podziału fizycznego działki w aspekcie przydzielenie odpowiedniego udziału współwłaścicielom i realizacji celu publicznego na części działki.
W ocenie organu, byłoby to sprzeczne z dotychczasowym przeznaczeniem działki, zniweczyłoby pokładaną funkcję rekreacyjną i użytkową terenu, a także zastany ład przestrzenny tego terenu, wykreowany już w okresie powojennym. W ocenie organu, park miejski na trwale wpisał się w układ przestrzenny i funkcjonalny miasta i służy mieszańcom i turystom. Argumentacji tej nie zdołali podważyć skarżący. Zauważyć też należy, że gmina konsekwentnie akcentuje swoją wolę co do przeznaczenia spornej nieruchomości, zarazem mając pełna świadomość konieczności uiszczenia odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżących, o czym świadczy wydana już decyzja przyznająca takie odszkodowanie.
W konsekwencji, oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Gminy władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny, z zachowaniem zasady ważenia interesu publicznego z prywatnym, zadecydowano o zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania analizowanego terenu, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania wynikające z historycznego przeznaczenia i wykorzystania działki. Zdaniem sądu, rada zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, w zakwestionowanym w skardze zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.
Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).