Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 664/23

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 21 lipca 2022 r. M. N. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy T. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. O. Decyzją z 12 grudnia 2022 r. Wójt, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu 5 października 2022 r. pracownik socjalny udał się pod adres zamieszkania Strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastał Wnioskodawczyni - jej córka poinformowała, że mama wyszła z domu na zakupy. Pracownik socjalny nie mógł stwierdzić obecności w domu J. O., ponieważ obejścia broniły dwa duże psy. Wójt wskazał, że wywiad środowiskowy przeprowadzono 24 października 2022 r., w jego trakcie ustalono, że Strona zamieszkuje z ojcem oraz dwiema córkami A. i O. A. N. (lat 24) nie pracuje zawodowo, gdyż w grudniu 2021 r. urodziła dziecko, którym się opiekuje.

Natomiast O. N. (lat 18) często choruje, przebywa w szpitalu, więc nie jest w stanie pomóc matce w opiece nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji podał, że podczas kolejnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dodatkowo ustalono, że pod wskazanym adresem zamieszkuje także syn Strony F. N. (lat 22), który nie pracuje zawodowo.

Wójt wskazał następnie, że z informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz od Wnioskodawczyni wynika, iż była ona zatrudniona zawodowo w okresie od 1 lutego 2014 r. do 30 kwietnia 2022 r., był to jej jedyny zakład pracy, gdyż wcześniej opiekowała się niepełnosprawną córką O. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem Strona wykonuje czynności związane z higieną osobistą ojca, pomaga w korzystaniu z toalety, przygotowuje ubrania i ubiera ojca, przygotowuje posiłki i leki. Wnioskodawczyni wymieniła również czynności takie jak sprzątanie, pranie, gotowanie, robienie zakupów, asystowanie podczas badań lekarskich, spacerów itp., niemniej jednak w ocenie Wójta czynności te nie wyczerpują znamion stałej opieki nad osobą tego wymagającą.

Organ pierwszej instancji podał, że J. O. choruje na niewydolność serca, migotanie przedsionków, niewydolność nerek, jest dializowany trzy razy w tygodniu, choruje także na nadciśnienie tętnicze, ma torbiel trzustki. Ojciec Wnioskodawczyni często przebywa w szpitalach.

Wójt zwrócił uwagę, że podczas wywiadu J. O. nie leżał w łóżku, poruszał się sam bez pomocy innych osób, nie używał sprzętu pomagającego w poruszaniu się, jednak znaczną część dnia spędza w domu. Wskazano, że z powodu częstych pobytów w szpitalu ojciec Strony jest bardzo apatyczny i nie wykazuje chęci do dalszych działań w celu poprawy stanu zdrowia.

Organ pierwszej instancji przyznał, że ze względu na stan zdrowia J. O. wymaga pomocy osoby drugiej, jednak stan ten nie wyczerpuje znamion stałej opieki. Ponadto dzieci Wnioskodawczyni, które zamieszkują w jednym domu z osobą niepełnosprawną, mogłyby wspomóc matkę w opiece nad dziadkiem - dotyczy to w szczególności syna F. i córki A., którzy są bierni zawodowo.

Mając powyższe na uwadze Wójt stanął na stanowisku, że Strona mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby na niepełny etat. Organ pierwszej instancji przyznał, że sytuacja rodziny jest faktycznie trudna, jednak rozważając dalszą opiekę przy wsparciu dzieci i podziale obowiązków Wnioskodawczyni miałaby możliwość podjęcia zatrudnienia.

Podsumowując Wójt podniósł, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można uznać, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Ponadto niepełnosprawność J. O. powstała w okresie, który nie mieści się w przedziale czasowym zakreślonym w przepisach art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 5 czerwca 2023 r. utrzymało ją w mocy.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Stronę a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W tym zakresie Kolegium wskazało, że podczas wywiadu środowiskowego J. O. poruszał się samodzielnie, bez używania przedmiotów ortopedycznych, z kolei w oświadczeniu z 16 listopada 2022 r. Wnioskodawczyni podała, że ojciec nie jest w stanie sam dojść do toalety, bo nie ma siły, zaś jej pełnomocnik wskazał, że ojciec Strony porusza się za pomocą kuli, również z pomocą i asekuracją córki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z oświadczenia Wnioskodawczyni wynika także, iż do zakresu czynności w opiece nad ojcem należy spacer (zawsze), z kolei jej pełnomocnik podał, że córka i ojciec wychodzą na spacery w zależności od pogody.

Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że J.O. porusza się za pomocą kuli, nie jest zatem tak, że Strona musi prowadzić ojca do toalety i że nie ma on siły dojść do toalety (jak podała Wnioskodawczyni), bowiem osoba nie mająca siły poruszać się nie wychodzi na spacery. Organ odwoławczy zaznaczył, że jeżeli nawet J.O. ma trudności w samodzielnym przemieszczaniu się przy pomocy kuli, to istnieje także możliwość wprowadzenia innego sprzętu ortopedycznego, bardziej ułatwiającego poruszanie się, jak chociażby chodzik (balkonik), które to sprzęty umożliwiają samodzielne poruszanie się osoby niepełnosprawnej, dają stabilizację przy poruszaniu się właśnie po to, aby osoba ta mogła poruszać się samodzielnie, bez pomocy drugiej osoby.

Kolegium wskazało następnie, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż ojciec Strony samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej przez córkę posiłki oraz leki. Zdaniem organu odwoławczego posiłki mogą być wcześniej przygotowane przez córkę w małych porcjach zgodnie z potrzebą i nie wyklucza to podjęcia przez nią zatrudnienia. Kolegium podało, że czynności wykonywane przez Wnioskodawczynię sprowadzają się do pomocy przy kąpieli, pomocy przy ubieraniu, mierzeniu ciśnienia, podawaniu leków, obcinaniu paznokci i włosów oraz wizyt lekarskich, takie zaś czynności nie wykluczają możliwości podjęcia pracy. Pozostałe czynności związane są natomiast z prowadzeniem gospodarstwa domowego (gotowanie, sprzątanie, pranie, zakupy itp.).

Organ odwoławczy zaznaczył, że konieczność dializowania ojca nie może być oceniona jako przeszkoda do podjęcia przez Wnioskodawczynię zatrudnienia, skoro odbywa się to trzy razy w tygodniu, w tym w sobotę, w godzinach od 10. do 17., dodatkowo przy zapewnionym transporcie ojca Strony do i ze stacji dializ. Zauważono, że w domu, w którym zamieszkuje Wnioskodawczyni wraz z ojcem, mieszka także córka Strony A. i jej syn F. (oboje niepracujący), a zatem ojciec nie pozostaje sam podczas przyjazdu transportu medycznego, który zawozi go na dializy.

W ocenie Kolegium również pobyty J. O. w szpitalu nie wykluczają aktywności zawodowej Wnioskodawczyni - pobyt w szpitalu nie jest powodem do rezygnacji z pracy zarobkowej, w tym czasie opiekun nie sprawuje bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kolei możliwość odkręcenia gazu przez ojca z powodu problemów z pamięcią nie jest także okolicznością wymagającą nie podejmowania przez Stronę zatrudnienia, gdyż dopływ gazu można na czas nieobecności w domu zablokować.

Organ odwoławczy stwierdził, że czynności wykonywane przez Wnioskodawczynię przy właściwej organizacji i zabezpieczeniu nie wykluczają podjęcia zatrudnienia. Podkreślono, że Strona nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż nie wymaga on szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności.

Zdaniem Kolegium Wnioskodawczyni nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych wymagających ciągłej, permanentnej obecności przy nim, czynności związane z opieką nad ojcem są wykonywane tylko w pewnym zakresie i w pewnych odstępach czasu (podawanie leków, mierzenie ciśnienia, kąpiel, ubieranie), co nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej. Podkreślono, że część czynności nie jest wykonywana codziennie (przyklejanie plastrów, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów). Również czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie są lub nie muszą być wykonywane codziennie (pranie, prasowanie, zakupy, realizacja recept, opłacanie rachunków, wizyty lekarskie, czynności ogrodnicze). Organ odwoławczy podniósł, że właściwa organizacja dnia pozwala na podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Występowanie wielu schorzeń nie świadczy jeszcze o tym, że osoba nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w mieszkaniu podczas nieobecności drugiej osoby.

Podsumowując Kolegium stanęło na stanowisku, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Wnioskodawczynię zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M. N., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W ocenie strony skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez Skarżącą ojcu nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zaznaczono, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy T.z 12 grudnia 2022 r. odmawiającą M. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. O. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy.

Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność ojca Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niego orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.

Organy obu instancji oceniły natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Wójta w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie organów obu instancji, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez J. O. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego 9 stycznia 2018 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Pruszczu Gdańskim. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia ojcu Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Należy powtórzyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego z 14 października 2022 r. oraz dokumentacji medycznej nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia J. O., jak i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez organy.

Z wywiadu środowiskowego wynika m.in., że J. O. (ur. w 1955 r.) mieszka wspólnie z córką M. N. (ur. w 1980 r.). W tym samym domu mieszkają córki Skarżącej: A. N. (lat 25), która nie pracuje zawodowo, gdyż w grudniu 2021 r. urodziła dziecko i się nim opiekuje, O. N. (lat 19), która często choruje, przebywa w szpitalu i nie jest w stanie pomóc w opiece nad dziadkiem oraz syn Strony F. N. (lat 23), który nie pracuje zawodowo. J. O. choruje na niewydolność nerek (jest dializowany w stacji dializ we wtorki, czwartki i soboty), niewydolność serca (ma migotanie i trzepotanie przedsionków), nadciśnienie tętnicze, ma także torbiel trzustki. Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny podał, że ojciec Skarżącej często przebywa w szpitalach, przez co nie można było wcześniej przeprowadzić wywiadu. Wskazano, że w okresie od 15 do 30 września 2022 r. J. O. był hospitalizowany na Oddziale Chorób Wewnętrznych Szpitala MSWiA w Gdańsku, a w okresie od 30 września do 7 października 2022 r. na Oddziale Kardiologicznym tej placówki medycznej.

Z powodu częstych pobytów w szpitalach ojciec Skarżącej jest apatyczny i nie wykazuje chęci w celu poprawy swojego stanu zdrowia. Pracownik socjalny zaznaczył, że podczas wywiadu środowiskowego J.O. nie leżał w łóżku, poruszał się samodzielnie - bez pomocy innych osób i nie używając sprzętu, który pomaga w poruszaniu się (np. wózka inwalidzkiego, chodzika). Ojciec Strony znaczną część dnia spędza w domu, gdyż ma trudności z oddawaniem moczu (jest dializowany, przeszedł przezcewkową elektroresekcję gruczołu krokowego). Podczas wywiadu Skarżąca podała, że opiekuje się ojcem od 5 maja 2022 r. - wówczas zaprzestała aktywności zawodowej. M.N. oświadczyła, że była czynna zawodowo od 13 stycznia 2013 r. do 5 maja 2022 r., pracowała w "P." s.c. jako pracownik produkcji, był to jej jedyny zakład pracy, wcześniej opiekowała się niepełnosprawną córką otrzymując z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne.

Podczas wywiadu M. N. oświadczyła, że wykonuje następujące czynności w ramach opieki nad ojcem: poranna toaleta, mycie zębów, pomoc w korzystaniu z toalety, ubieranie, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, wizyty lekarskie, badania, spacery, pomiary ciśnienia i cukru, podawanie leków.

Przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny ocenił, że ojciec Skarżącej nie wymaga specjalistycznej opieki, jest w stanie samodzielnie przyjmować posiłki, zaś opieka nad nim nie zajmuje całego dnia. Pracownik socjalny dodał, że w opiekę nad J. O. mogłaby się włączyć również jego wnuczka A., dzięki czemu Skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby na część etatu. Podsumowując pracownik socjalny podniósł, że w jego ocenie zakres opieki wykonywanej przez Stronę nad niepełnosprawnym ojcem jest zbyt mały, ogranicza się do podstawowych czynności opiekuńczych.

W aktach sprawy znajduje się również notatka służbowa z 15 listopada 2022 r., z której wynika, że podczas czynności związanych z przyznaniem pomocy finansowej dla rodziny Skarżącej pracownik socjalny został poinformowany, że do gospodarstwa domowego tej rodziny, oprócz córek Strony, należy również jej 22 letni syn F., który nie pracuje zawodowo, przez co mógłby też realizować opiekę nad dziadkiem, co daje możliwość podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą.

Z kolei w oświadczeniu złożonym na wezwanie organu odwoławczego M. N. wyjaśniła, że jej ojciec przebywa na dializach we wtorki, czwartki i soboty w godzinach od 10. do 17., przy czym zarówno na dializy, jak i z dializ jest przewożony transportem medycznym.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej dokumenty i okoliczności z nich wynikające Sąd podziela stanowisko organów, że pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Należy zauważyć, że pomimo stwierdzonej znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia ojciec Skarżącej wykazuje się samodzielnością - z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby był on osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki. Z wywiadu wynika, że J. O. porusza się samodzielnie, sam spożywa przygotowane wcześniej przez córkę posiłki i lekarstwa. Zdaniem Sądu zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez Stronę w ramach opieki nad ojcem nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, że ze złożonego przez Stronę formularza czynności wykonywanych podczas opieki wynika, iż część z nich J. O. wykonuje samodzielnie, a część nie jest wykonywanych w ogóle. Natomiast część z tych czynności składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).

Wskazane przez Skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).

Należy również podkreślić, że w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bardzo istotnym dowodem są oświadczenia i wyjaśnienia strony. Aby mogły one stanowić podstawę ustaleń faktycznych powinny być spójne i jednoznaczne. Tymczasem konfrontując treść oświadczenia Skarżącej z 16 listopada 2022 r. z treścią wywiadu środowiskowego z 14 października 2022 r. należy zauważyć, że występują pomiędzy nimi różnice. Przede wszystkim w wywiadzie wskazano, że J. O. jest samodzielny w wielu obszarach życia (samodzielnie porusza się po mieszkaniu, sam spożywa posiłki), gdy tymczasem Skarżąca oświadczyła, że ojciec nie ma siły sam dojść do toalety.

Natomiast w oświadczeniu z 31 maja 2023 r. pełnomocnik Strony podał m.in., że J. O. porusza się przy pomocy kuli, również z pomocą i asekuracją córki. Ta niespójność w wyjaśnieniach Skarżącej podważa wiarygodność jej twierdzeń, zwłaszcza w świetle pozostałych okoliczności sprawy.

W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też pominąć faktu, że w tym samym domu, w którym mieszka Skarżąca i jej ojciec, zamieszkują również dorosłe dzieci Strony, które - jako osoby nieaktywne zawodowo - mogą stanowić ewentualną pomoc przy opiece nad J. O. Należy podkreślić, że odwoływanie się do tej okoliczności w zaskarżonej decyzji nie stanowiło wyręczenia Strony przez organ w wyborze członka rodziny, który ma się opiekować chorym ojcem, ale obrazowało jedynie możliwości rodziny (w tym Skarżącej) związane z organizacją tej opieki (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2155/22).

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia ojca Skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego Strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.

Podsumowując należy wskazać, że Skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec ojca godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze. Doświadczenie życiowe uczy, że część czynności, które wykonuje Strona, można wykonywać przed pracą lub po pracy. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia, tak jak to się odbywa w szeregu gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że Skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem ojca - ma możliwość, na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, wykonywania pracy. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad ojcem.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]