Uzasadnienie
A. M. i T. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 17 czerwca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 21 stycznia 2020 r., o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 maja 2019 r. nr [..] dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 3 stycznia 2019 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny K, gmina K. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
PINB decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. nakazał A. i T. M. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny K., gmina K. W związku z tym, że zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji skierował do nich upomnienie z dnia 11 maja 2019 r. z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie, w dniu 30 maja 2019 r., wystawił na skarżących tytuł wykonawczy dotyczący przedmiotowego obowiązku.
Następnie postanowieniem z dnia 30 maja 2019 r. nałożył na zobowiązanych (każdego z osobna) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł wobec uchylania się zobowiązanych do wykonania przedmiotowego obowiązku, wyznaczając termin uiszczenia tej grzywny do dnia 31 października 2019 r., zmieniony na 31 grudnia 2019 r. w wyniku rozpoznania zażalenia przez WINB postanowieniem z dnia 23 lipca 2019 r.
Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. zobowiązani wnieśli o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego do czasu uzyskania zgody właściwego Sądu Rejonowego w zakresie praw majątkowych małoletniej B. M., której przekazali w darowiźnie działkę nr [..] w K. Wniosek ten został załatwiony odmownie postanowieniem PINB z dnia 21 stycznia 2020 r., a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym obecnie postanowieniem WINB z dnia 17 czerwca 2020 r.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że nie zaistniała żadna z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej jako u.p.e.a. W szczególności taką przesłanką nie jest okoliczność, że w dniu 16 października 2019 r. zobowiązani darowali swojej małoletniej córce działkę nr [..], gdyż zdaniem WINB zmiana właściciela przedmiotowej działki nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z art. 28a u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Ewentualne zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych będzie mogło nastąpić po wystawieniu przez organ pierwszej instancji nowego tytułu wykonawczego.
Ponadto organ podkreślił, że zobowiązani darowali swojej córce jedynie działkę (określoną w ww. akcie notarialnym jako niezabudowaną), co oznacza, że nadal są właścicielami obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił też, że przytoczone w zażaleniu przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej jako k.c., oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), dalej jako k.r.o., nie mają zastosowania, ponieważ nie wynika z nich żadna przesłanka uzasadniająca zawieszenie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania egzekucyjnego.
W skardze zarzucono naruszenie:
- 1. art. 59 § 1 pkt 4 w związku z art. 28a u.p.e.a. z uwagi na pominięcie wynikającego z przywołanych przepisów stanu prawnego wskazującego na to, że o tym, czy egzekucja w administracji jest dopuszczalna przesądza przepis prawa materialnego, a nie art. 33 pkt 6 ustawy, który jedynie określa jedną z podstaw zarzutów, do której to kwestii prawnej organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, a tym samym zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego,
- 2. art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., w myśl których w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, do których to zagadnień prawnych organ drugiej instancji także się nie odniósł, a zatem do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii uzasadnione jest zawieszenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie,
- 3. art. 59 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych tam przesłanek, w sytuacji gdy przesłanka z art. 59 pkt 4 wiąże się w sposób oczywisty z przesłankami określonymi w art. 59 punkt 5 i 10 ustawy, uzasadniającymi zawieszenie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tych kwestii, co do chwili obecnej nie nastąpiło,
- 4. błędną interpretację okoliczności, że skarżący nadal są właścicielami obiektu budowlanego przeznaczonego do rozbiórki z uwagi na przekazanie córce wyłącznie działki, w sytuacji gdy dotychczas w każdej z prowadzonych spraw organy nadzoru budowlanego zgodnie twierdziły, że obiekty budowlane posadowione na nieruchomości są nierozerwalnie związane z tą nieruchomością,
- 5. art. 101 § 3 k.r.o. w związku z art. 58 § 1 k.c., z uwagi na to, że żądanie organu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonym w przywołanym powyżej tytule wykonawczym narusza wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę, zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zgody zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w konsekwencji czynność materialnoprawna dokonana bez zgody sądu jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem (art. 58 § 1 k.c.), do czego organy nadzoru budowlanego się nie odniosły, a w konsekwencji uzasadnione jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na dokonaną darowiznę nieruchomości zaistniał stan faktyczny i prawny, który wypełnia przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., nakładające bezwzględny obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, bądź przesłanki wskazane w art. 59 punkty 5 i 10 u.p.e.a. Tym samym do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie.
W zaskarżonym postanowieniu brak jest także odniesienia do art. 101 § 3 k.r.o., który ma na celu ograniczenie możliwości działania przez rodziców na szkodę dziecka. Organ pominął fakt, że ustawodawca wprowadził w tym przepisie zasadę zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodnie zaś z art. 17 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązania lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Czynność materialnoprawna dokonana bez tej zgody, jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem (art. 58 § 1 k.c.).
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ nie zgodził się też z twierdzeniami skarżących, że przedmiotowy obiekt jest nierozerwalnie związany z działką, albowiem zgodnie z decyzją rozbiórkową rozbiórka dotyczy obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że sądy badają zgodność z prawem materialnym i procesowym, mającym zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił nie, jak twierdzą skarżący, art. 59 u.p.e.a., lecz art. 56 § 1 tej ustawy. Mimo jednak tego, że zarzuty skargi zostały błędnie sformułowane, gdyż odnoszą się do przepisu art. 59 u.p.e.a., to sąd, na podstawie art. 134 p.p.s.a., nie był związany wnioskami i zarzutami skargi i dokonał pełnej kontroli zaskarżonego aktu.
W pierwszej kolejności rozważań nie budzi wątpliwości, jak również nie było to kwestionowane, że spełnione zostały przesłanki prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, którego elementy składowe określa przepis art. 27 u.p.e.a. W niniejszej sprawie niewątpliwie bezskutecznie upłynął termin wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia 3 stycznia 2019 r., a wierzyciel przesłał zobowiązanym pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
W konsekwencji dalszego braku realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym organ wystawił tytuł wykonawczy oraz zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny, nałożonej na każdego ze zobowiązanych z osobna.
Wskazana podstawa prawna zaskarżonych rozstrzygnięć, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2020 r., które ma zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części:
- 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;
- 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
- 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;
- 4) na żądanie wierzyciela;
- 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Przy czym, w myśl § 2 tego przepisu, zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3 może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu.
W sprawie zawieszenia postępowania organ wydaje postanowienie (§ 3), zaś na postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia służy zażalenie (§ 4).
Z powyższego wynika, że ustawodawca jasno określił przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, przy czym należy zwrócić uwagę, że przesłanki te organ egzekucyjny jest zobowiązany rozpatrzyć z urzędu, bowiem omawiana regulacja nie przewiduje zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika (zobowiązanego; por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 1812/19, dostępny w CBOSA). W związku z tym zobowiązany, domagając się zawieszenia postępowania egzekucyjnego, musi wykazać zaistnienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 u.p.e.a. i tylko jeżeli zajdzie którakolwiek z nich organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania. Z drugiej strony stwierdzenie, że żadna z określonych ustawowo przesłanek nie zachodzi oznacza, że postępowanie egzekucyjne nie może zostać zawieszone.
W niniejszej sprawie zobowiązani złożyli wniosek o zawieszenie postępowania, lecz – jak wynika z zebranego materiału – żadna z ustawowych przesłanek zawieszenia nie została spełniona. To oznacza, że po stronie organu egzekucyjnego nie istniał obowiązek zawieszenia tego postępowania. W szczególności zobowiązani nie mieli odroczonego terminu wykonania obowiązku, ani wstrzymanego wykonania obowiązku, żaden też ze zobowiązanych nie utracił zdolności do czynności prawnych przy braku jego przedstawiciela ustawowego. Nie zachodziły też żadne inne przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego "przewidziane w ustawach", gdyż przesłanka ta odnosi się do sytuacji, gdy przepis innej ustawy wprost zobowiązuje lub upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania, a w niniejszej sprawie takiej regulacji brak. Z pewnością natomiast przepisami, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie są wskazane w skardze przepisy k.c. i k.r.o. Również wierzyciel nie występował do organu egzekucyjnego z żądaniem zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Ustawa p.e.a. nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania na wniosek zobowiązanego, ani w innych okolicznościach, niż wynikające z ustawy. Natomiast wszelkie "inne przyczyny" muszą być "przewidziane w ustawach". W tej kategorii nie mieści się fakt dokonania darowizny działki, na której znajduje się objęty obowiązkiem rozbiórki obiekt, na rzecz małoletniej córki. W istocie bowiem właściciel tego obiektu nie uległ zmianie, zatem adresatem tytułu wykonawczego pozostają skarżący W tej sytuacji nie sposób zaakceptować argumentacji, że rozbiórka należącego do nich obiektu zależy od zgody sądu rodzinnego, skoro to skarżący, a nie ich małoletnia córka, pozostają nadal wyłącznymi właścicielami objętego nakazem rozbiórki obiektu.
Z aktu notarialnego darowizny Rep. A nr [..] z dnia 16 października 2019 r. wynika, że przedmiotem darowizny jest działka niezabudowana, co jest konsekwencją faktu, iż sporny budynek stanowi samowolę budowlaną. Nie został on również ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości, zatem na mocy tej czynności prawnej na własność małoletniej córki przeszła wyłącznie działka, jednakże czynność ta nie obejmowała samowolnie zrealizowanej na tej działce zabudowy. W tej sytuacji na znajduje zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., odnoszący się do wstąpienia następców prawnych w razie zbycia prawa lub śmierci strony postępowania w miejsce dotychczasowej strony, ani nawet art. 28a u.p.e.a. dotyczący przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego, gdyż następstwo prawne w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie działki, a nie będącego przedmiotem egzekucji obiektu budowlanego.
Z tych też względów ewentualne postępowanie przed sądem rodzinnym pozostaje, wbrew twierdzeniom skargi, bez wpływu na przebieg, czy wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a jego dalszy tok nie narusza przepisów art. 101 § 3 k.r.o. w zw. z art. 58 § 1 k.c. W rozważanym wypadku nie mamy bowiem do czynienia z dokonywaniem przez rodziców czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka, gdyż majątkiem tym jest wyłącznie działka, a nie posadowiony na niej samowolnie obiekt budowlany podlegający rozbiórce. W tej sytuacji do realizacji obowiązku nie jest potrzeba zgoda sądu rodzinnego, a jej uzyskanie nie może przesądzać o konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Mając to na uwadze, zdaniem sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że przedstawiona przez skarżących argumentacja nie mieści się w katalogu przyczyn wskazanych przez ustawodawcę, jako uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Powołane okoliczności nie stanowią też podstawy zawieszenia tego postępowania w oparciu również o inne przepisy prawa, o czym mówi art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., natomiast zawieszenie postępowania z przyczyn innych, niż wskazane w u.p.e.a. i przepisach prawa jest niedopuszczalne. Tym samym zasadne było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w badanej sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.