Uzasadnienie
3 II SA/Gd 680/03
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 kwietnia 2003 r. L.dz. [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz.U. Nr 67, poz. 712) po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 10 marca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oraz o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że podejmując zaskarżoną decyzję wzięto pod uwagę fakt, że odwołujący się miał przyznany decyzją z dnia 20 marca 1998 r. równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego w wysokości 1/2 stawki, to jest tak jak dla funkcjonariusza samotnego, w związku z czym brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Analogicznie nie znaleziono podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13.08.2001 r. nr [...].
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. B. stwierdzając, że Konstytucja RP wprowadza zamknięty system źródeł prawa, a zgodnie z art. 93 ust. 1 tego aktu prawnego zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają jedynie wewnętrzny charakter. Dlatego też, zdaniem skarżącego, akty te nie mogły stanowić podstaw do wydawania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego. Biorąc pod uwagę fakt, że było odwrotnie W. B. stwierdził, że decyzje stanowiące przedmiot postępowania naruszały prawo, a zatem powinny zostać uchylone.
W odpowiedzi na powyższą skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zarzuty skargi odnoszą się do przepisów prawa materialnego. Natomiast jak wynika z treści decyzji organu I instancji przedmiot niniejszej sprawy stanowi kwestia wznowienia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ I instancji odmówił bowiem wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 149 § 2 K.p.a. ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a. może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym. Zatem, w przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania, zadaniem organu administracji jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na którejś z przesłanek, określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a. oraz, czy żądanie to zostało złożone w terminie.
W przypadku ustalenia, że niniejsze wymogi zostały spełnione organ jest zobligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Dopiero po wydaniu tego postanowienia możliwe jest przeprowadzenie postępowania, co do przyczyny wznowienia, a więc badanie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie wywołuje skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ wydaje decyzję określoną w art. 151 K.p.a.
Jak wynika z powyższego niedopuszczalna jest ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Dokonanie takiej oceny przed wznowieniem postępowania jest niemożliwe.
W niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję naruszył przepis art. 149 § 2 K.p.a., gdyż w istocie rzeczy w pierwszej kolejności dokonał oceny przyczyn wznowienia, uznając że żadna z nich nie wystąpiła. Na tym etapie postępowania, jak wyżej wskazano, niedopuszczalnym było dokonywanie oceny przyczyny wznowienia postępowania. Organ odwoławczy akceptując takie rozstrzygnięcie również dopuścił się naruszenia art. 149 § 2 K.p.a.
Organy obu instancji bezzasadnie jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć wskazywały również przepisy materialne regulujące wysokość równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach ściśle określonych przepisem art. 149 K.p.a., niedopuszczalne są wszelkie rozważania i czynności merytoryczne. Stąd też zarzuty skargi odnoszące się do przepisów materialnych wykraczają poza przedmiot sprawy rozpoznawanej przez Sąd.
Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, tak jak decyzja organu I instancji, narusza art. 149 § 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy Służby Więziennej ponownie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności uporządkują akta administracyjne, dołączając do nich ostateczną decyzję, której dotyczy wniosek skarżącego, jak i sam wniosek. W aktach przekazanych do Sądu nie znajduje się żaden z tych dokumentów. Organy administracji nie mogą zaś prawidłowo rozpatrzyć sprawy, nie dysponując właściwie skompletowanymi aktami administracyjnymi, o czym świadczy jakość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dopiero po skompletowaniu akt właściwy organ dokona oceny wniosku skarżącego pod kątem zawartych w nim żądań i po wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.
W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego ze swej istoty nie nadaje się do wykonania.