Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa [....] w Gdańsku, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa, wniosła w dniu 20 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIV/1825/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz – byłe koszary przy ul. Słowackiego w mieście Gdańsku, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej karty terenu 001 ust. 14 pkt 1 lit. a o brzmieniu: likwidacja istniejącego zainwestowania poza obiektami wpisanymi do rejestru zabytków i o wartościach kulturowych.
Skarżąca zarzuciła, że nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczenia w nich nakazu wyburzenia istniejących budynków. Zawarcie takich nakazów wykracza zatem poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego, co stanowi jednocześnie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i prowadzi do nieważności uchwały w tej części.
W kwestii interesu uzasadniającego wniesienie skargi, skarżąca Wspólnota wskazała, że reprezentuje właścicieli lokali wchodzących w skład budynków położonych na obszarze objętym zakresem obowiązywania zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego. Poszczególni właściciele mieszkań zgłaszali bowiem Wspólnocie przypadki, gdy osoby zainteresowanie zakupem lokalu rezygnowały z powziętych zamiarów po zapoznaniu się z treścią obowiązującego miejscowego planu. Z potwierdzonych informacji uzyskanych przez skarżącą wynika, że spowodowane jest to brzmieniem planu przewidującego likwidację istniejącego zainwestowania, który dla potencjalnych nabywców budzi uzasadnione ryzyko w kwestii dalszej przyszłości budynków przy Alei G. i pewności obrotu.
Tym samym, w ocenie skarżącej, miejscowy plan istotnie utrudnia właścicielom zbycie przysługującego im prawa własności lokali mieszkalnych, zarazem znacząco obniża ich wartość, czym ingeruje w sferę praw własności i narusza interes prawny właścicieli lokali należących do Wspólnoty.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie wskazując, że zabudowa mieszkaniowa budynku przy Alei G. jest zgodna z ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu, który realizuje i uszczegółowia przyjęty w Studium cel rehabilitacji obszarów zdegradowanych, co dotyczy wyłącznie terenu jednostki wojskowej. W ocenie organu zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego ani uprawnień skarżącej Wspólnoty.
Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 18 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze zarówno w zakresie naruszenia prawa przez zaskrzona uchwałę, jak i interesu poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych w zakresie wartości ich nieruchomości ze wskazaniem na znaczenie miejscowego planu dla potencjalnych nabywców tych lokali.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Podstawę prawną wniesionej przez skarżącą skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) – dalej zwanej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. albowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 31 sierpnia 2006 r. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., czyli w dniu 1 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (czyli ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie powyższego brzmienia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:
- 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej;
- 2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia;
- 3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 4. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały.
W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały spełnione. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu należy bowiem do z zakresu administracji publicznej. Nadto, skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała do organu wezwanie z dnia 19 maja 2022 r. do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. Skarga zaś została wniesiona w dniu 20 lipca 2022 r., a więc przed upływem 60 dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd stwierdził jednakże, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej indywidualny interes prawny.
Zgodnie natomiast z treścią z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Wskazać bowiem należy, że skarga z art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4).
Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.
W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy, która w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.
Wskazać przy tym należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stąd też przepisy miejscowego planu mogą naruszać przysługujące konkretnym podmiotom prawo własności nieruchomości poprze wprowadzenie ograniczeń w możliwości zagospodarowania tychże nieruchomości. W takim zaś przypadku podmioty te legitymowane są do wniesienia skargi.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca Wspólnota ani w skardze, ani też w poprzedzającym tę skargę wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie powołała się na przysługujące jej prawo własności, lecz na prawo własności poszczególnych lokali mieszkalnych przysługujące konkretnym osobom tworzącym tę Wspólnotę. Wskazała przy tym na obniżenie wartości tychże lokali mieszalnych i utrudnienia w ich zbyciu wynikające z treści zaskarżonego przepisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to zostało podtrzymane przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Sądem w dniu 18 stycznia 2023 r., która wskazała na interes poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych w zakresie wartości ich nieruchomości, jako że plan ma znaczenie dla potencjalnych nabywców tych lokali.
Powyższe kwestie odnoszą się jednakże wyłącznie do właścicieli lokali mieszkalnych. Nie mają one natomiast związku z sytuacją prawną – czy to uprawnieniami, czy to obowiązkami samej Wspólnoty.
W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2312/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyjaśnił, że przy ocenie legitymacji wspólnoty mieszkaniowej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być uwzględniana uchwała Sądu Najwyższego z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07. W uchwale tej, mającej moc zasady prawnej, stwierdzono zaś, że wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku SN stwierdził jednocześnie, że przepisy ustawy o własności lokali stwarzają podstawy prawne do przyjęcia, iż zdolność prawna wspólnoty mieszkaniowej została ograniczona do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skarżąca, jako wspólnota mieszkaniowa, jest legitymowana do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w takim zakresie, w jakim posiada zdolność prawną. Wspólnota mieszkaniowa może się więc powoływać na naruszenie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości, której jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym), przy czym chodzi tu o prawa wchodzące do jej własnego majątku. Może się też powoływać na naruszenie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości wspólnej, przy czym w tym przypadku naruszenie musi mieć ścisły związek z zarządzaniem nieruchomością wspólną przez wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa nie może natomiast powoływać się na naruszenie prawa własności lokali stanowiących odrębne nieruchomości.
To ostatnie stwierdzenie wynika z ograniczenia zdolności prawnej wspólnoty mieszkaniowej do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną. Na naruszenie prawa własności lokali stanowiących odrębne nieruchomości wynikające z uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą się powoływać wyłącznie właściciele tych lokali.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela przytoczone powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie legitymacji wspólnoty mieszkaniowej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie uznać należy, w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wymogu materialnoprawnie ugruntowanego interesu prawnego bądź uprawnienia, że skarżąca nie legitymuje się naruszonym uprawnieniem, które kształtowałoby interes umożliwiający skuteczne zakwestionowanie przepisu zawartego w karcie terenu 001 ust. 14 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały. Skarżąca powołała się wyłącznie na kwestie dotyczycące prawa własności poszczególnych lokali mieszkalnych przysługującego wyłącznie właścicielom tychże lokali, która to znajduje się poza zakresem zdolności prawnej wspólnot mieszkaniowych powołanych do zarządzania nieruchomościami wspólnymi. Tym samym nie może ona stanowić podstawy legitymacji skarżącej Wspólnoty do zaskarżenia planu miejscowego w części dotyczącej karty terenu 001 ust. 14 pkt 1 lit. a.
Z powyższych względów Sąd odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Nadto, Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.
Z uwagi na fakt, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi oraz oceny prawidłowości zasad sporządzenia planu.