Uzasadnienie
B. R. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 września 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania zgody na usunięcie 12 drzew z terenu nieruchomości położonej przy ul. K. w G. - działki nr [...]-[..] obręb P. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
W dniu 29 października 2014 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie 12 sztuk drzew znajdujących się na wyżej wymienionych działkach z uwagi na kolizję z planowaną inwestycją budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz zamiarem uporządkowania działki. Wnioskujący wyraził przy tym chęć posadzenia w zamian za usunięte drzewa roślin iglastych.
Decyzją z 14 maja 2015 r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie wydania zgody na usunięcie 2 szt. drzew oznaczonych we wniosku nr 10 i nr 11, gdyż nie stwierdził ich obecności w terenie; zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 10 szt. drzew, oznaczonych we wniosku od nr 1 do nr 9 oraz nr 12, gdyż stwierdzono ich kolizję z planowaną na terenie działki inwestycją; ustalił termin usunięcia 10 szt. drzew wymienionych w punkcie 2. orzeczenia do dnia 30 czerwca 2015 r. oraz określił warunki dokonania nowych nasadzeń za wydanie niniejszej zgody.
Wskutek wniesienia odwołania przez B. R. SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 maja 2015 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania uznając, że decyzja organu I instancji wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec wniesienia skargi sprawa stała się przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 236/16 oddalił skargę. Wobec wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2907/16 oddalając skargę kasacyjną.
Pismem z 11 marca 2019 r. B. R. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wydania zgody na usunięcie 12 drzew z terenu nieruchomości położonej przy ul. K. w G. do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie II OSK 2907/16 przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.
Postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
We wniesionym zażaleniu skarżący wskazał, że oczekuje na uprawomocnieniu się wyroku NSA.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 10 września 2019 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zaznaczyło, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie i faktycznie do takiego zawieszenia postępowania nie doszło. Organ I instancji, mimo wniosku skarżącego w tym zakresie z 11 kwietnia 2019 r. nie wydał w sprawie zawieszenia postępowania żadnego postanowienia. Oczywistym zatem jest, że skoro nie doszło do zawieszenia postępowania, to brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do jego podjęcia.
Dalej Kolegium stwierdziło, że nawet w sytuacji, gdy organ podejmuje zawieszone postępowanie i wydaje w tym zakresie postanowienie, to postanowienie to nie podlega zaskarżeniu. Z dyspozycji art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
We wniesionej skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- - art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy organ I instancji pouczył stronę o możliwości wniesienia środka zaskarżenia;
- - art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że w postanowieniu z 12 czerwca 2019 r. wydanym przez Prezydenta Miasta znajduje się pouczenie o dopuszczalności wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 7 dni. Skarżący mając na uwadze treść pouczenia wniósł zażalenie na przedmiotowe postanowienie. Naczelną zasadę w tej kwestii zawiera art. 112 k.p.a., który stanowi, że: Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Należy również zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1—4 k.p.a..
Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są wprawdzie ostateczne, stają się prawomocne z chwilą ich wydania i nie służy od nich żaden środek odwoławczy. Jednak oczekiwanie strony na uprawomocnienie się orzeczenia należy uznać za zasadne. Zaznaczył skarżący, że w niniejszej sprawie w dniu 6 maja 2019 r. zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania, w którym organ uznał stanowisko strony, że na wynik przedmiotowego postępowania może mieć wpływ rozstrzygnięcie w sprawie skargi kasacyjnej, a zatem konieczne było jego zawieszenie w całości, w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako p.p.s.a.).
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontrolowane postanowienie SKO z 10 września 2019 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Powyższe przepisy określają obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości.
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżącego zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest w ogóle dopuszczalne.
W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600).
W ocenie sądu, SKO prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta z 12 czerwca 2019 r. z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia.
Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Oznacza to, że nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia jest jednolicie pojmowana w orzecznictwie sadów administracyjnych. Oznacza to, że postanowienie wydane przez Kolegium jest prawidłowe.
Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia podejmujące zawieszone postępowanie nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
Stanowiska tego nie zmienia jednocześnie fakt błędnego pouczenia w treści postanowienia organu I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Sąd nie neguje, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia).
Natomiast błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Co zaś za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II FSK 2438/14, LEX nr 2168395). Błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu Prezydenta Miasta o podjęciu zawieszonego postępowania pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.