Uzasadnienie
Pani K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Gdańsku z 23 czerwca 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Skarszew z 9 sierpnia 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...], położonej w miejscowości B., gmina S. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt wydając powyższe rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w analizowanym obszarze nie występuje żadna zabudowa mieszkaniowa dostępna z tej samej drogi publicznej. Zdaniem Burmistrza dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.
SKO utrzymując w mocy decyzję Burmistrza wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami. Front działki nr [...] ma szerokość ok. 6 m (6 m x 3 = 18 m). Zatem obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m wokół obszaru działki nr [...], tj. w minimalnej wymaganej odległości. Ustalony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy. Objęta wnioskiem działka zabudowana jest budynkiem letniskowym. Z treści przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym brak jakiejkolwiek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W analizowanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa letniskowa. Projektowane przedsięwzięcie czy zmiana sposobu użytkowania musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Funkcja mieszkalna nie jest wprawdzie funkcją sprzeczną z funkcją rekreacji indywidualnej (zabudową letniskową), która również jest funkcją mieszkalną, jednakże przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stawia warunek kontynuacji nie tylko funkcji zastanej, ale także kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy letniskowej.
Zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) na budynek mieszkalny jednorodzinny w istocie stanowiłoby obejście prawa w zakresie wymogu kontynuacji funkcji zastanej, jak też zachowania dotychczasowych parametrów.
We wniesionej do Sądu skardze, skarżąca zarzuciła opieszałe działanie organów administracji oraz wskazała, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma przeszkód, aby obszar analizowany wyznaczyć w odległości większej niż 50 m.
SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Skarga była zasadna, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności wskazać, należy że w przedmiotowej sprawie podstawą analizy urbanistycznej nie mógł być § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie". W dniu składania przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przepis ten już nie obowiązywał. W jego miejsce ustawodawca dodał ust. 5a do art. 61 do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej jako "u.p.z.p.", zgonie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. I to właśnie ten przepis powinien być podstawą ustalenia obszaru analizowanego.
Kontynuując wskazać należało, że przyczyną odmowy wydania warunków zabudowy było, wedle organów administracji, niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy administracji uznały bowiem, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy letniskowej.
Sąd nie podziela powyższego poglądu.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zatem wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy należało procedować na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 ustawy).
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało.
W ocenie Sądu, nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Pogląd ten zgodny jest z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela. Niewątpliwie, budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. Choć podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie, to jednak funkcja rekreacyjna jest w pewien sposób powiązana z mieszkaniową.
Niewątpliwie bowiem okresowy wypoczynek wymaga tymczasowego zamieszkiwania w danym obiekcie. Funkcja mieszkaniowa oraz rekreacyjna nie kolidują ze sobą. W konsekwencji uznać należy, że choć budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym, to jednakże nie wyklucza to możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ma zatem kolizji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową określaną jako letniskowa (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można uznać a priori, że istniejąca, obszarze analizowanym zabudowa letniskowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec tego w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia w analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem skarżącego inwestycja spełnia pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Analiza powinna udzielić odpowiedzi, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To zaś umożliwi ocenę czy ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji jest możliwe w światle tej regulacji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Skarszew wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a." orzekł o ich uchyleniu.
Odnosząc się do zarzutu długotrwałości postępowania przed organami obu instancji, wyjaśnić należało, że kontrola tej okoliczności przez Sąd jest poza granicami niniejszej sprawy i mogłaby być ewentualnie dokonana w trybie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosowanie do art. 3 § 3 pkt 8 w zw. z art. art. 52 § 2b P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis.