Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr [..], o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie i zniszczenie drzew.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr [..], Marszałek Województwa, wymierzył A. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk drzew w wysokości 13.928,00 zł (pkt 1 i 2), wymierzył administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 9 sztuk drzew w wysokości 41.000,00 złotych (pkt 3 i 4) oraz odroczył termin płatności kary wymierzonej w pkt 4 decyzji na okres pięciu lat od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, ze względu na to, że stopień zniszczenia drzew (spowodowany niewłaściwym wykonaniem prac ziemnych w obrębie ich korzeni) nie wyklucza zachowania ich żywotności.
W uzasadnieniu chronologicznie przedstawiono przebieg postępowania i podejmowane czynności, w tym przeprowadzone w dniu 26 czerwca 2018 r. oględziny, w wyniku których ustalono, że na terenie pasa drogowego drogi publicznej ul. H.w G. stanowiącej działkę nr [..], obręb [..], w trakcie prowadzenia prac budowlanych polegających na budowie ogrodzenia, doszło do usunięcia bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk drzew oraz zniszczenia 9 sztuk drzew zlokalizowanych na terenie nieruchomości. Z przedmiotowych oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.
Wezwany do złożenia wyjaśnień Zarząd B. wskazał, że wykonawcą robót związanych z budową ogrodzenia, na zlecenie Zarządu B., było A., na którym ciążył obowiązek uzyskania wszystkich niezbędnych pozwoleń, decyzji i uzgodnień związanych z prowadzonymi robotami.
Oględziny przeprowadzone w dniu 19 września 2018 r. w obecności przedstawiciela skarżącej Spółki potwierdziły ustalenia poprzednich oględzin. W toku tej czynności procesowej przedstawiciel Spółki wyjaśnił, że na przedmiotowym terenie C., specjalizująca się w pielęgnacji zieleni, wykonywała prace pielęgnacyjne ciężkim sprzętem typu koparka.
C. w odpowiedzi z dnia 28 września 2018 r. wyjaśniła, że na przedmiotowej nieruchomości w miesiącach sierpień–wrzesień 2018 r. prowadzono prace porządkowe polegające na powierzchniowym oczyszczeniu terenu z odpadów bytowych, grabieniu liści, wykaszaniu chwastów oraz usuwania resztek pni utrudniających koszenie. Natomiast w miesiącach maj-sierpień 2018 r. prowadzono podobne prace porządkowe rozszerzone o usuwanie posuszu z drzew i krzewów. Prace były wykonywane sprzętem ogrodniczym typu szpadle, grabie, sekatory czy piły na wysięgniku, a usuwanie posuszu następowało na pomocą podnośnika balkonowego.
Organ wyjaśnił, że wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 7 sztuk drzew, wymienionych w pkt 1 decyzji, dokonano zgodnie z art. 85 ust. 1, 2 i 4b, art. 88 ust.1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przy czym w stosunku do drzew o nr 2, 3, 5, 9 miał zastosowanie przypadek, w którym usunięcie drzew byłoby zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty (art. 86 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy - drzewa obumarły lub nie rokują szans na przeżycie), a wtedy administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Opłata za usunięcie drzew została ustalona zgodnie z obowiązującymi stawkami za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2017 r. Natomiast w stosunku do drzew o nr 4, 7, 8 miał zastosowanie art. 89 ust. 1 ww. ustawy - administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew.
Opłata za usunięcie drzew została ustalona zgodnie z obowiązującymi stawkami za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew określonych w ww. rozporządzeniu.
Wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 9 sztuk drzew, wymienionych w pkt 3 decyzji, dokonano zgodnie z art. 85 ust. 1, 2 i 4b, art. 88 ust.1 pkt 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Opłata za zniszczenie drzew została ustalona zgodnie z obowiązującymi w rozporządzeniu stawkami za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w zależności od obwodu pnia. Wyjaśniono, że efekt zranienia drzewa zależy od miejsca oraz stopnia uszkodzenia. Jeżeli chodzi o uszkodzenie mechaniczne pnia drzewa, to nawet niewielkie uderzenie związane z ruchem maszyn na budowie powodują uszkodzenia miazgi oraz wiązek przewodzących łyka. Może to skutkować pojawieniem się posuszu, spowolnieniem wzrostu, przedwczesnym opadaniem liści oraz ich odbarwianiem. Zgodnie z wynikami przeprowadzonych analiz uszkodzenie 50% tkanek na obwodzie pnia drzewa stanowi szkodę całkowitą.
Skutkuje to bowiem zakłóceniem funkcjonowania drzewa, rany są infekowane, nie wszystkie niezbędne do ich rozwoju asymilanty trafiają do korzeni, niedostateczne jest również zaopatrzenie w wodę z solami mineralnymi korony, co powoduje, że drzewo wyczerpuje rezerwy energetyczne. Jeśli zaś chodzi o uszkodzenie systemu korzeniowego drzewa, to obcięcie korzeni zawsze ma negatywny wpływ na żywotność drzewa - wpływa zarówno na transport naczyniowy, jak i na strukturalną stabilność drzewa, a w konsekwencji może doprowadzić do jego obumarcia. Zgodnie z wynikami przeprowadzonych analiz w tym zakresie nie jest wskazane usuwanie więcej niż 25% korzeni po jednej stronie, a przycięcie 45% systemu korzeniowego drzewa uznawane jest za próg krytyczny uszkodzenia i w wielu przypadkach stanowi szkodę całkowitą.
Biorąc to pod uwagę oraz fakt, że stopień powstałych uszkodzeń nie wyklucza zachowania żywotności drzew, zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody termin płatności kary (ustalonej w pkt 4 niniejszej decyzji) odroczono na 5 lat. Kara ta jest umarzana, zgodnie z art. 88 ust. 6 ww. ustawy, po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzew, lub braku żywotności drzew z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy odnoszącego się do przyczyn zniszczenia drzew i osób odpowiedzialnych za to zniszczenie, związku przyczynowo - skutkowego między działaniem Spółki (legalna budowa ogrodzenia) a wywróceniem drzew przez wiatr i późniejszym usunięciem drzew przez Straż Pożarną, wskazania na mapie, stanowiącej część decyzji, drzew wskazanych w pkt 3 rozstrzygnięcia;
- - przepisów ustawy o ochronie przyrody poprzez pominięcie art. 83f ust. 1 pkt 14a oraz art. 83f ust. 2;
- - przepisów ustawy o ochronie przyrody poprzez pominięcie art. 86 ust. 1 pkt 5, gdyż usunięte drzewa zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego i art. 87a ust. 1, gdyż prace ziemne były prowadzone z poszanowaniem tej normy;
- - przepisów ustawy o ochronie przyrody poprzez pominięcie art. 88 ust. 2 i ukaranie osoby nieobjętej dyspozycją normy, gdyż Spółka budowała ogrodzenie legalnie, za zgodą posiadacza nieruchomości.
Przypomniano, że w piśmie wyjaśniającym z dnia 23 sierpnia 2018 r. Spółka wskazała, m.in., że prowadzone prace budowlane zostały podjęte po uzyskaniu wymaganych prawem pozwoleń. W trakcie prac budowlanych nie doszło ani do usunięcia, ani do uszkodzenia drzew. Sąsiedztwo drzew nie kolidowało z pracami budowlanymi, dlatego prowadzono je tak, jak w terenie bez sąsiedztwa drzew. W miejscach, gdzie ogrodzenie kolidowało z korzeniami drzew wykonano przerwanie podstawy fundamentowej ogrodzenia. W odległości kilku metrów od ogrodzenia znajdują się drzewa powalone przez wiatr, co nastąpiło przed rozpoczęciem prac budowlanych. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 września 2018 r. przedstawiciel Spółki wskazał, że po zakończeniu prac budowlanych na przedmiotowym terenie były prowadzone prace przez C. Z kolei w piśmie z dnia 28 września 2019 r. C. wyjaśniła, że prace wykonywane były na zlecenie D. W związku z tym, że w piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. oraz w odwołaniu Spółka wskazała, że na terenie działki nr [..] znajdowały się drzewa powalone przez silny wiatr, które usunięte zostały przez Straż Pożarną, Kolegium zwróciło się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie argumentów podnoszonych przez Spółkę. Pismem z dnia 24 października 2019 r. organ I instancji wyjaśnił, że:
- - w trakcie oględzin działki nr [..] przeprowadzonych dnia 19 września 2018 r. usunięte drzewa w dalszym ciągu znajdowały się na terenie nieruchomości, co oznacza, że nie mogły one stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa,
- - w okresie od czerwca 2018 r. do kwietnia 2019 r. Państwowa Straż Pożarna nie podejmowała na terenie działki nr [..] interwencji w celu usunięcia drzew stanowiących zagrożenie bezpieczeństwa,
- - w okresie od czerwca 2018 r. do kwietnia 2019 r. D. nie usuwał, ani też nie zlecał usunięcia drzew z terenu działki nr [..],
- - drzewa wywrócone na skutek wichury, tzw. wywroty, charakteryzują się tym, że z ziemi wyrwany jest system korzeniowy z całą bryłą korzeniową, zaś w ziemi widoczna jest jama; w przedmiotowej sprawie drzewa wyrwane zostały ciężkim sprzętem, typu koparka, a następnie obcięto im główne korzenie - świadczą o tym uszkodzenia pni w postaci obdartej kory,
- - na fotografiach wykonanych dnia 26 czerwca 2018 r. widoczny jest ciężki sprzęt (koparka); z fotografii wynika również, że drzewo oznaczone nr 2 rosło w kolizji z budowanym ogrodzeniem, dlatego zostało wyrwane; na fotografiach uwidoczniono także, że korzeni drzew rosnących w pobliżu budowanego ogrodzenia nie zabezpieczono, zostały one bowiem uszkodzone, jak to miało miejsce w przypadku drzewa nr 14.
Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa. W uzasadnieniu wskazano, że usunięte i zniszczone drzewa znajdowały się na terenie działki drogowej nr [..] położonej w G., stanowiącej własność Gminy Miasta. Z tego względu organem właściwym do orzeczenia o karze za usunięcie i zniszczenie drzew rosnących na terenie tej nieruchomości jest Marszałek Województwa. Przypomniano również, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). W sytuacji, w której wycinka lub zniszczenie drzew lub krzewów odbyło się poza kontrolą i wiedzą posiadacza nieruchomości administracyjna kara pieniężna obciąża nie posiadacza nieruchomości, lecz tego, kto usunął lub zniszczył drzewa.
W niniejszej sprawie prace związane z budową ogrodzenia na zlecenie Zarządu B. prowadziło A.. Zgodnie z umową zawartą w dniu 5 czerwca 2017 r. Spółka ta była odpowiedzialna za warunki bhp, ppoż. oraz ochronę środowiska i mienia w zakresie realizacji przedmiotu umowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych Spółka była zobowiązana do przeprowadzenia procedury formalno-prawnej umożliwiającej wykonanie robót budowlanych, w tym uzyskania niezbędnych pozwoleń, decyzji, uzgodnień. Skoro wykonawca zlecenia, tj. A., był zobowiązany do uprzedniego uzyskania wszelkich wymaganych prawem zezwoleń związanych planowaną inwestycją, w tym ewentualnego zezwolenia na usunięcie drzew, które kolidowałyby z budową. Za usunięcie i zniszczenie drzew nie jest zatem odpowiedzialny Zarząd B., bowiem nie zlecił on usunięcia drzew i nie był on też podmiotem zobowiązanym do ubiegania się o zezwolenie na usunięcie drzew.
Natomiast ustalenia poczynione przez organ I instancji pozwalają na stwierdzenie, że za usunięcie drzew bez zezwolenia i za zniszczenie drzew rosnących na terenie działki nr [..] odpowiada A. Kolegium zauważyło, że pierwsze oględziny działki nr [..] miały miejsce dnia 26 czerwca 2018 r. w trakcie wykonywania prac budowlanych przez Spółkę. Wykonane przez pracowników organu I instancji fotografie dowodzą, że do usunięcia i zniszczenia drzew doszło w związku z prowadzoną przez Spółkę budową. Wszystkie usunięte i zniszczone drzewa znajdują się bowiem w pobliżu prowadzonej budowy. Niektóre z nich, jak drzewo nr 2 i drzewo nr 14, ewidentnie z budową kolidowały. Drzewo nr 2 zostało w związku z tym wyrwane, zaś drzewo nr 14 zostało zniszczone. Organ I instancji wyjaśnił, że powstałe szkody nie nastąpiły w związku z silnym wiatrem, lecz są wynikiem działalności człowieka. Wywrócenie drzew jest bowiem skutkiem ich wyrwania ciężkim sprzętem, o czym świadczą zniszczenia kory pni.
Z wykonanych fotografii wynika też, że zniszczenia drzew nr 1, 6, 10, 11, 12, 13, 14 nie powstały z przyczyn naturalnych. Są to bowiem uszkodzenia pnia (mocno zdarta kora), korzeni (złamanie) i gałęzi (złamanie) wywołane działaniem człowieka. Dodatkowo organ I instancji ustalił, że na przedmiotowym terenie nie było w analizowanym okresie interwencji Straży Pożarnej polegających na usuwaniu drzew zagrażających bezpieczeństwu życia, zdrowia, mienia, czy środowiska. Usunięcie lub zniszczenie drzew nie było zatem skutkiem działania Straży Pożarnej. Organ I instancji ustalił także, że usunięcie i zniszczenie drzew nie miało związku z działalnością C., która na przedmiotowym terenie wykonywała na zlecenie D. prace porządkowe, nie wykorzystując przy tym ciężkiego sprzętu. Według Kolegium z poczynionych ustaleń wynika, że do usunięcia i zniszczenia drzew doszło w związku z realizowaną przez Spółkę inwestycją.
Spółka nie przedstawiła natomiast przekonujących dowodów na to, że do opisanych szkód doszło na skutek działania innego podmiotu, bądź, że są one skutkiem działania sił natury. Dlatego też, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał Spółkę na podmiot zobowiązany do uiszczenia kary, o jakiej mowa w art. 88 i nast. u.o.p. Jednocześnie stwierdzono, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, na podstawie których można by wyłączyć możliwość wymierzenia kary, ponieważ usunięte drzewa nie należą do wskazanych w art. 83f ust. 1 pkt 1 - 3 i 3b - 15 u.o.p. W sprawie nie zaszły także okoliczności uzasadniające zniszczenie lub usunięcie drzewa w stanie wyższej konieczności. Z tego względu brak jest możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.
Skargę na powyższą decyzję złożyło A. zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., ponieważ wydana decyzja oparta jest na braku właściwej analizy stanu faktycznego i zaniechaniu przeprowadzenia wszystkich znanych organowi z urzędu dowodów. Organ w oparciu o własne ustalenia, nie poparte żadną opinią specjalisty stwierdził, że przyczyną usunięcia drzew było uszkodzenia korzeni drzew przez Spółkę w trakcie prac budowlanych, co skutkowało wywróceniem drzew. Organ pominął w swojej ocenie stanu faktycznego okoliczność innych wywróconych w sąsiedztwie drzew i faktu, że bezpośrednią przyczyną był wiatr. Organ winien z urzędu ustalić związek przyczynowy pomiędzy wywróceniem się drzew a faktem, że w bezpośrednim sąsiedztwie doszło do wywrócenia się innych drzew w tym samym czasie w wyniku silnego wiatru. Drzewa te nie miały uszkodzonych korzeni. Skoro podobne zdarzenie miało miejsce w tym samym czasie, działanie organu narusza tym samym zasadę prawdy obiektywnej, gdyż samo uszkodzenie korzeni nie musiało skutkować wywróceniem się drzew. Tylko opinia specjalisty mogła przesądzić, że uszkodzenie drzew skutkowało ich wywróceniem. Pismo organu I instancji z dnia 24 października 2019 r. stanowi zaprzeczenie faktom, skoro w treści zawarto informację, że Państwowa Straż Pożarna nie interweniowała w zakresie usuwania powalanych drzew przy ul. H., skoro to właśnie Państwowa Straż Pożarna usunęła wszystkie powalone drzewa. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. Spółka wskazała na istnienie wywrotów w sąsiedztwie drzew objętych postępowaniem, ale okoliczność ta w ogólne nie została zbadana. Jeśli drzewa zostały wywrócone a nie usunęła ich Państwowa Straż Pożarna to zatem, kto usunął wszystkie wywrócone w tym okresie drzewa skoro nie zrobiła tego Spółka. Okoliczność ta nie została wyjaśniona a organ uznał, że pismo organu I instancji z dnia 24 października 2019 r. wszystko wyjaśnia. Według skarżącej nie można uznać za rozsądne twierdzeń, że w dniu 19 września 2018 r. drzewa nie stanowiły zagrożenia, skoro równolegle stwierdza się ich usunięcie, ale nie ma ustalenia, kto je usunął. Równocześnie decyzja wprost wskazuje, że usunięcie drzew dotyczy bezpośredniego sąsiedztwa drzew w pasie drogi a zatem ich wywrócenie na pas drogi musiało stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa.
- II. zapisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie pominięcia w toku wydania decyzji przepisu art. 83f ust. 1 pkt 14a przez jego niezastosowanie i pominięcie w konsekwencji w ocenie prawnej normy art. 83f ust. 2, gdyż usunięte drzewa zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego skoro były to wywroty w pasie drogi publicznej.
W uzasadnieniu wskazano, że Spółka nie usuwała żadnego z drzew, bowiem to Państwowa Straż Pożarna usunęła wywrócone drzewa. Wszystkie drzewa wymienione w decyzji stanowiły wywroty powstałe w efekcie silnego wiatru i nie miały bezpośredniego związku z pracami budowlanymi przy ogrodzeniu. W sąsiedztwie tych drzew powstawało wprawdzie ogrodzenie, co nie miało wpływu na ich wywrócenie się i późniejsze usunięcie. Wskazano, że samo przyczynienie się do osłabienia korzeni drzewa nie miało decydującego wpływu na jego wywrócenie. Drzewa bowiem wywrócił wiatr a nie Spółka. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzono, że organ powinien był wykazać w toku prowadzonego postępowania, że działania Spółki doprowadziły do wywrotu drzew. Takich dowodów w postępowaniu jednak brak a analiza dowodów sprowadza się do powierzchownego wnioskowania z faktów. Przyjęto bowiem, że skoro doszło do wywrotu drzew to winny jest tego wykonawca ogrodzenia, choć drzewa inne w sąsiedztwie ogrodzenia nadal stoją.
Nikt nie przeanalizował kondycji drzew, siły wiatru i związku przyczynowego pomiędzy działaniem sił przyrody a wywrotami drzew. Dodatkowo, istotną okolicznością pominiętą w analizie prawnej przez organ jest podstawa prawna usunięcia drzew, jaką był przepis art. 83f ust. 1 pkt. 14a ustawy o ochronie przyrody. Drzewa bowiem zostały usunięte przez Państwową Straż Pożarną. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, w której przy braku naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. Zarówno w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego, jak i przepisów postępowania niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5.4.2017 r., II GSK 2234/15, Legalis; wyr. NSA z 10.7.2007 r., I OSK 1092/06, Legalis; podobnie wyrok NSA z 26.3.2010 r., I FSK 392/09, Legalis).
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, ale konieczne jest określenie, czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia procedury, istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych, jest błędny i prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchylałby decyzję z powodu naruszenia przez organ prawa formalnego, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 15 kwietnia 2020 r. wymarzającą A. karę administracyjną pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 7 sztuk drzew oraz za zniszczenie 9 sztuk drzew, które rosły na terenie pasa drogowego na działce nr [..], obręb [..] w G. przy ul. H. Materialnoprawną podstawą decyzji wymiarowych były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), zwanej dalej u.o.p. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:
- 1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
- 2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
- 3) zniszczenie drzewa lub krzewu;
- 4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;
- 5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;
- 6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 1 i 2 u.o.p. czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa (ust. 2). Z takim układem kompetencji organu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Natomiast w myśl art. 88 ust. 2 u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Lex/el. 2020 wraz z przywołaną tam literaturą).
Natomiast przewidziana w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości uzupełnia ten system odpowiedzialności administracyjnej przez umożliwienie pociągnięcia do odpowiedzialności za usunięcie drzew także podmiotów innych niż posiadacze nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami art. 88 ust. 2 u.o.p. kara na tej podstawie będzie mogła być wymierzona innemu podmiotowi niż posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń przesyłowych, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości.
W związku z tym podstawową okolicznością, jaką musi ustalić organ administracji przed wymierzeniem kary pieniężnej na tej podstawie, jest brak wyrażenia na to zgody przez posiadacza nieruchomości.
Kara za zniszczenie drzew lub krzewów przewidziana w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. jest uzupełnieniem wskazanych wyżej dwóch podstaw odpowiedzialności. Zastosowanie tego przepisu następuje w powiązaniu z art. 87a ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.o.p., w których ustawodawca określił sytuacje, w których dochodzi do uszkodzenia drzewa (ust. 4), a w których do zniszczenia drzewa (ust. 5). Zgodnie z art. 87a ust. 4 u.o.p. usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa.
Natomiast usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 u.o.p.). We wskazanej regulacji pomięto inne elementy składowe drzewa oprócz korony, podczas gdy zgodnie z art. 5 pkt 26a u.o.p. drzewo oprócz korony składa się także z pnia i bryły korzeniowej. W związku tym właściwa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że także negatywne oddziaływanie na te elementy drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że w przypadku oddziaływania na koronę drzewa organ będzie zobligowany do ustalania procentowego, o jaką część została ona zredukowana, oraz czy wyczerpuje to przesłanki wymienione w art. 87a ust. 5 u.o.p. (50%).
Natomiast w przypadku oddziaływania na pień lub koronę takich ograniczeń nie będzie. Oznacza to, że w przypadku negatywnego oddziaływania na pień lub koronę drzewa zawsze będziemy mówili o zniszczeniu drzewa.
Analizując postanowienia art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 88 ust. 2 u.o.p., należy zauważyć, że karę za ten delikt można wymierzyć zarówno posiadaczowi nieruchomości, jak i innemu podmiotowi działającemu bez jego zgody. W związku z tym analogicznie jak w przypadku deliktu określonego w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. organ będzie musiał dokonać ustaleń, kto doprowadził do zniszczenia drzewa, kierując się takimi samymi kryteriami.
Z powyższych rozważań, przełożonych na grunt niniejszej sprawy wynika, że zadaniem organów administracji było ustalenie, czy skarżąca Spółka jako wykonawca robót budowlanych legalnie realizowanych na działkach nr [..]-[..] położonych w G. przy ul. H., przy ich wykonywaniu dokonała zniszczenia i usunięcia drzew rosnących na sąsiedniej działce drogowej nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, będącej w zarządzie D., i czy usunięcia i zniszczenia dokonano bez zgody posiadacza wskazanej działki.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustalenia organów co do przedmiotu i zakresu szkód w obrębie drzewostanu na działce nr [..] nie budzą wątpliwości Sądu. Potwierdza bowiem ten stan materiał dowodowy zgromadzony bezpośrednio jeszcze w trakcie robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą Spółkę w ramach budowy ogrodzeń portowych. Pierwsze oględziny działki nr [..] przeprowadzone w dniu 26 czerwca 2018 r. dostarczyły kompletnego i rzetelnego materiału dowodowego potwierdzającego zniszczenie 9 sztuk drzew oraz usunięcie 7 sztuk drzew oznaczonych co do gatunku. Wówczas dokonano szczegółowej inwentaryzacji i lokalizacji zniszczonych drzew, przeprowadzono oględziny, oceniono i opisano ich stan zdrowotno – techniczny, dokonano pomiarów, przeprowadzono kwalifikację szkód oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W trakcie oględzin odnotowano prowadzenie na działce nr [..] robót budowlanych przez pracowników skarżącej w obrębie drzew wykonywanych ciężkim sprzętem.
Na drzewach dostrzeżono widoczne, liczne uszkodzenia mechaniczne pni i zniszczone systemy korzeniowe, a co do część drzew stwierdzono ich usunięcie. Z ramienia Marszałka Województwa oględziny przeprowadzili pracownicy wyspecjalizowanej w zakresie ochrony przyrody komórki organizacyjnej Urzędu, tj. Departamentu Środowiska i Rolnictwa, w tym starszy specjalista, podinspektor i inspektor. To świadczy o profesjonalizmie poczynionych ustaleń i przydatności dla postępowania. Przejawem tego jest szczegółowa i precyzyjnie opisana skala zniszczeń wraz z ich kwalifikacją, odzwierciedlona w protokole oględzin, którego przydatności dowodowej nie podważono.
W świetle powyższego brak pozyskania opinii dendrologicznej kwalifikującej stan zdrowotno – techniczny zniszczonych i usuniętych drzew pozostaje w niniejszej sprawie bez wpływu na jej wynik. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można było mieć wątpliwości, że doszło do usunięcia i zniszczenia drzew, co jednakowoż nie wykluczało zachowania żywotności przez drzewa zniszczone i co znalazło odzwierciedlenie w odroczeniu płatności kary.
Natomiast oględziny przeprowadzone na działce nr [..] w dniu 19 września 2019 r., w obecności przedstawiciela skarżącej Spółki, potwierdziły ustalenia w zakresie usunięć i zniszczeń drzew, które poczyniono w trakcie oględzin w dniu 26 czerwca 2018 r., czemu skarżąca nie oponowała, jak wynika z protokołu oględzin. W protokole tym jedynie podtrzymała swoje dotychczasowe wyjaśnienia, że nie ona spowodowała zniszczenia i usunięcie drzew stwierdzone na działce nr [..], rzucając jednocześnie podejrzenia na wykonującą na tym terenie prace pielęgnacyjno – porządkowe Spółkę C. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że roboty budowlane prowadzone przez skarżącą na wskazanych działkach zlecone jej zostały przez Zarząd B. i obejmowały m.in. przebudowę ogrodzeń terenów portowych w rejonie ul. H. w G. Z ujawnionych postanowień umowy ramowej z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [..], wynika, że skarżąca jako wykonawca była odpowiedzialna za warunki bhp, ppoż. oraz ochronę środowiska i mienia w zakresie realizacji przedmiotu umowy zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Z opisu przedmiotu umowy, stanowiącego załącznik do umowy ramowej, wynika, że wykonawca zobowiązał się, przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych, w szczególności ogrodzeń terenów portowych, przeprowadzić procedurę formalno – prawną umożliwiającą wykonanie robót budowalnych, w tym między innymi uzyskanie niezbędnych pozwoleń, decyzji, uzgodnień. W świetle powyższych uzgodnień umownych nie ma wątpliwości, że to na skarżącej jako wykonawcy robót budowlanych spoczywał obowiązek zapewnienia ich realizacji w zgodzie zobowiązującymi przepisami, w tym przepisami u.o.p.
Poza tym z powyższych dokumentów wynika, że budowa ogrodzenia miała obejmować ściśle wskazane w projekcie budowlanym działki, wśród których nie było działki nr [..]. Wobec tego nie budzi zdziwienia, że przewidziany w projekcie budowlanym przedłożonym wraz ze zgłoszeniem zapis o braku zmian w gospodarce drzewostanem, nie dotyczył działki nr [..] i nie mógł podważyć ustaleń organów co do sprawcy powstałych szkód. Z powyższego wynika również, że Spółka w ramach zadań zleconych przez Zarząd B. nie była uprawniona do podejmowania jakichkolwiek robót budowlanych czy działań przygotowawczo – porządkowych na terenie działki nr [..]. Oznacza to, że ingerencja w drzewostan na działce nr [..] nastąpiła niejako "przy okazji" budowy ogrodzenia portowego z inicjatywy skarżącej jako podmiotu bezpośrednio realizującego tą inwestycję, bez udziału Zarządu B. Dodatkowo, w toku postępowania organy ustaliły, że D., jako uprawniony zarządca działki drogowej nr [..], w okresie od czerwca 2018 r. do 15 kwietnia 2019 r. nie zlecał usunięcia żadnych drzew z pasa drogowego ul. H. – działki nr [..] oraz nie posiadał wiedzy kto i na czyje zlecenie tego dokonał. Powyższe potwierdza informacja uzyskana od D. z dnia 22 października 2019 r., zalegająca w aktach administracyjnych organu I instancji.
W ocenie Sądu, ustalone w niniejszym postępowaniu okoliczności faktyczne wypełniają hipotezy norm prawnych określonych w art. 88 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 88 ust. 2 u.o.p., w pełni uzasadniając obciążenie skarżącej Spółki odpowiedzialnością za zniszczenie i usunięcie drzew bez zgody posiadacza.
Nie ma wątpliwości, że organ błędnie obciążył skarżącą odpowiedzialnością z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia, albowiem nie jest ona podmiotem uprawnionym do uzyskania takiego zezwolenia. Pomimo tego uchybienia organ poczynił jednak niezbędne i zasadnicze dla odpowiedzialności za usunięcie drzew w niniejszej sprawie ustalenie, że do działania tego doszło bez zgody posiadacza nieruchomości, tj. D..
Wbrew argumentacji skarżącej, Sąd nie dostrzegł żadnych okoliczności wyłączających odpowiedzialność Spółki na podstawie określonej w art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 14 u.o.p. Przepis art. 88 ust. 10 u.o.p. stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15, co oznacza, że określone w ustawie wyjątki od obowiązku uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, z woli ustawodawcy zostały rozciągnięte również i na odpowiedzialność za delikty administracyjne przewidziane w art. 88 ust. 1 u.o.p. Skarżąca powoływała się na wyłącznie odpowiedzialności za usunięcie i zniszczenie drzew na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. a) u.o.p., w świetle którego nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia w przypadku drzew lub krzewów stanowiących złomy lub wywroty usuwanych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, właścicieli urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, zarządców dróg, zarządców infrastruktury kolejowej, gminne lub powiatowe jednostki oczyszczania lub inne podmioty działające w tym zakresie na zlecenie gminy lub powiatu.
Według skarżącej, zniszczone drzewa stanowiły tzw. wywroty, powstałe w trakcie silnego wiatru, które usunęła Straż Pożarna. Okoliczności ujawnione na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów stanowiska skarżącej nie potwierdzają. Przede wszystkim, z pozyskanych w toku postępowania administracyjnego wyjaśnień Komendy Miejskiej Straży Pożarnej z dnia 22 października 2019 r. wynika, że w okresie od czerwca 2018 r. do kwietnia 2019 r. Komenda Miejska Straży Pożarnej nie interweniowała przy ul. H. w G. w sprawie usunięcia drzew. Powyższe potwierdza również brak jakiejkolwiek dokumentacji, która musiałaby powstać w związku z realizacją dyspozycji art. 83f ust. 2 u.o.p., po tego rodzaju interwencjach Staży Pożarnej w przedmiotowej lokalizacji.
Na tej podstawie organy prawidłowo wykluczyły istnienie podstaw wyłączenia odpowiedzialności skarżącej z tytułu zniszczenia i usunięcia drzew w trybie art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 14 u.o.p.
Poza tym, twierdzeniom skarżącej o wywrotach i złomach przeczą prawidłowo ustalone w trakcie oględzin w dniu 26 czerwca 2018 r. okoliczności faktyczne, a mianowicie dane dotyczące stanu zdrowotno – technicznego przedmiotowych drzew, które nie zostały zakwalifikowane jako wywroty ani złomy w rozumieniu art. 5 pkt 26c i pkt 26d u.o.p., co potwierdza materiał zdjęciowy. Powyższe ustalenia nie zostały zmienione również w toku oględzin w dniu 19 września 2018 r., w których uczestniczył już przedstawiciel skarżącej Spółki.
Podobnie, wskazane przez skarżącą okoliczności związane z wykonywaniem robót w obrębie drzewostanu na działce nr [..] przez Spółkę C., które mogłyby doprowadzić do zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności za stwierdzone usunięcie i zniszczenie drzew, nie potwierdziły się. Z wyjaśnień C. wynika bowiem, że w okresie sierpień – wrzesień 2019 r. Spółka prowadziła na terenie działki nr [..] prace porządkowe polegające na oczyszczeniu terenu z odpadów bytowych, grabieniu liści, wykaszaniu chwastów oraz usuwaniu resztek pni utrudniających koszenie. Również w miesiącach maj – sierpień 2018 r. Spółka prowadziła podobne prace w pasie drogowym na zlecenie D., rozszerzone o prace pielęgnacyjne drzew i krzewów (usuwanie posuszu). W obu przypadkach używano podobnego, prostego sprzętu ogrodniczego: szpadle, grabie, sekatory, piły na wysięgniku i motorowe. Stosownie do potrzeb używano również podnośnika balkonowego.
W obliczu potwierdzanej skali i charakteru szkód w drzewostanie na działce nr [..] organy prawidłowo wykluczyły ich powstanie w związku z robotami porządkowo – pielęgnacyjnymi prowadzonymi przez C.. Materiał dowodowy, w tym zdjęcia wykonane jeszcze w toku robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą na działce nr [..] potwierdza, że uszkodzenia spowodowane zostały ciężkim mechanicznym sprzętem budowlanym, takim jak koparki, którym posługiwano się przy budowie ogrodzenia. Charakter uszkodzeń drzewostanu wyklucza możliwość ich powstania w trakcie zabiegów pielęgnacyjno – porządkowych.
W tych okolicznością, w ocenie Sądu, wszystkie przesłanki uzasadniające przypisanie skarżącej odpowiedzialności za zniszczenie drzew oraz za ich usunięcie bez zgody posiadacza nieruchomości zostały spełnione. Przy tym wyjaśnić należy, że w świetle stwierdzenia braku zgody D. jako posiadacza działki nr [..] na usunięcie i zniszczenie drzew, wadliwe przypisanie skarżącej odpowiedzialności z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia, nie miało wpływu na wynik sprawy. Bezspornie bowiem zaistniały podstawy do obciążenia skarżącej odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., tj. za usunięcie drzew bez zgody posiadacza, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, i do wymierzenia kary w takiej samej wysokości, jak określona w pkt 1 utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji.
Prawidłowość ustalonej wysokości kar administracyjnych z obu tytułów nie budzi zastrzeżeń Sądu. Prawidłowo bowiem, adekwatnie do ustalonych okoliczności, zastosowano przepisy art. 85 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek i opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r., poz. 130). Przy ustalaniu wysokości kary z tytułu usunięcia drzew uwzględniono również okoliczność, że 4 sztuki drzew obumarły bądź nie rokowały szans na przeżycie, co zgodnie z art. 89 ust. 1 in fine w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p. uprawniało do wymierzenia kary w wysokości takiej jak opłata, która byłaby ponoszona, gdyby nie odnosiło się do tych drzew zwolnienie z opłaty.
Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie, prowadząc postępowanie w zgodzie z przepisami k.p.a., dokonały prawidłowych i kompletnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownie do nich wymierzyły adekwatną administracyjną karę pieniężną za udowodnione delikty administracyjne. Zarzuty skargi jako niezasadne nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.