Uzasadnienie
Skarga J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/579/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2021 r. skarżący wniósł do Wójta Gminy O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną, J. Ś. Decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. Wójt Gminy O. odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną, J. Ś. Wójt ustalił, że żona wnioskodawcy ma częściowy niedowład lewej strony ciała, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wg orzeczenia wymaga opieki i pomocy osoby drugiej. Nie jest jednak osobą leżącą, pampersowaną, a przy pomocy ortezy jest w stanie samodzielnie się poruszać i samodzielnie spożywać posiłki, jest również w stanie jeździć samochodem.
Skarżący sprawuje opiekę nad żoną i jest do jej dyspozycji 24 godziny na dobę, ponieważ z nią mieszka, a nie dlatego, że stan zdrowia jego żony tego wymaga. Organ w konsekwencji uznał, że po zabezpieczeniu posiłków i podaniu lekarstw żonie, skarżący mógłby podjąć pracę w krótszym wymiarze czasu albo dorywczą.
Organ przytoczył oświadczenie skarżącego, z którego wynika, że od czasu choroby żony próbował on pogodzić aktywność zawodową ze sprawowaniem opieki nad żoną, jednak ze względu na pogarszający się stan jej zdrowia został zmuszony zamknąć działalność gospodarczą. Stan zdrowia żony i zmienność jej potrzeb powoduje, że nie jest w stanie jednoznacznie wskazać dokładnie co do minuty, jak kształtuje się rozkład dnia. Schorzenia żony powodują, że porusza się ona o kuli lub z asystą. Przez skoki ciśnienia różne są także pory podawania leków. Do czynności wykonywanych podczas sprawowania opieki nad żoną należą: godzina 7.00-8.00 pobudka; 8.00 - wykonywanie czynności higienicznych - codzienna asysta, prowadzenie do toalety, podmywanie, asekuracja; 8.30 - śniadanie, przygotowanie ubrań i ubieranie, asystowanie przy spacerze. Godzina 19.00 kolacja o 20.00 układanie do snu i czuwanie w nocy. Chora wymaga pomocy we wszelkich czynnościach dnia codziennego, nie może pozostawać sama nawet na kilka godzin. Nie jest w stanie sama funkcjonować bez dozoru i pomocy innej osoby ze względu na schorzenia oraz zły stan zdrowia.
Organ ustalił też, że J. Ś. pracował nieprzerwanie do 30 grudnia 1995r., natomiast od 1 czerwca 2006 r. do 12 maja 2007 r. prowadził własną działalność gospodarczą. Od 1 lutego 2011 r. do 28 lutego 2011 r. pracował w F. Od 7 października 2011 r. do 14 kwietnia 2015 r. prowadził działalność gospodarczą. W okresie od 11 września 2012 r. do 30 września 2015 r. miał skarżący ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i w związku z tym od 27 października 2014 r. pobierał zasiłek stały, z którego zrezygnował w lipcu 2015 r. z powodu opieki nad żoną J. i ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, który pobiera od 1 lipca 2015 r. do chwili wydania decyzji. Ustalenia te doprowadziły Wójta do wniosku, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, aby podjąć opiekę nad żoną, ponieważ sam w tym okresie był niepełnosprawny i pobierał zasiłek stały.
W ocenie organu niespełniona więc została przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
W konsekwencji organ odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na następujące powody takiej decyzji. Po pierwsze, niepełnosprawność J. Ś. istnieje od 32-go roku życia, a zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Po drugie, niespełniona została przesłanka art. 17 ust. 1a, bo choć jest skarżący jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 4, inną niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem żony, to z akt sprawy wynika, że matka J. Ś. nie ma ustalonego stopnia niepełnosprawności i to na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek sprawowania opieki nad J. Ś. Po trzecie, negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest również fakt, że J. Ś. pozostaje w związku małżeńskim, zgodnie bowiem z art 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie J. Ś., decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium wskazało, że J. Ś., urodzona 31 sierpnia 1982 r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z 19 sierpnia 2020 r. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 lutego 2020 r., zatem niepełnosprawność istnieje od 32-go roku życia. Skarżący w oświadczeniu złożonym w dniu 16 czerwca 2021 r. wskazał, że ostatni jego okres zatrudnienia ustał w 2015 r.
Kolegium uznało następnie, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r.
Kolegium nie podzieliło również poglądu organu pierwszej instancji, że odmowa przyznania J. Ś. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną może opierać się także o unormowania przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy. Jak wskazano, przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się współmałżonek osoby niepełnosprawnej.
Zdaniem Kolegium jednak organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad żoną skarżącego a rezygnacją przez niego z zatrudnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy oraz występuje przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 tej ustawy.
Żona skarżącego jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu od lutego 2014 r., skarżący zaś od 11 września 2012 r. do 30 września 2015 r. miał ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności i w związku z tym był uprawniony do zasiłku stałego. To oznacza, że o bezpośrednim związku czasowym i przyczynowym pomiędzy tymi zdarzeniami nie można mówić, a sytuacja zawodowa skarżącego nie miała bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną.
Kolegium uznało też, że - oceniając zakres koniecznej i faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki - organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że jej rozmiar, przy właściwej organizacji pracy, nie jest na tyle duży, by całkowicie uniemożliwił skarżącemu, prowadzącemu wspólne gospodarstwo domowe z żoną J. oraz jej dorosłym synem, jakąkolwiek aktywność zawodową.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji – a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie niepodejmowania - zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (żoną), w tym również rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jego żony opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia.
W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 19 sierpnia 2020 r., zgodnie z którym J. Ś. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji medycznej wynika, że J. Ś. cierpi na dysocjacyjne zaburzenia ruchu i otyłość.
Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i jej pełnoletnim synem. Rodzina mieszka w lokalu mieszkalnym składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Jeden z pokoi z dostępem do kuchni i łazienki zajmuje matka J. Ś., prowadząc oddzielne gospodarstwo domowe. J. Ś. nie jest osobą leżącą, pampersowaną, a przy pomocy ortezy jest w stanie samodzielnie się poruszać i samodzielnie spożywać posiłki, jest również w stanie jeździć samochodem. Skarżący pomaga żonie przy czynnościach higienicznych, ubieraniu, przygotowaniu posiłków.
Do wywiadu środowiskowego dołączone zostało oświadczenie skarżącego przedstawiające następujący harmonogram dnia: 7.00-8.00 pobudka, 8.00- wykonywanie czynności higienicznych, codzienna asysta, prowadzenie do toalety, podmywanie, asekuracja, 8.30- śniadanie, przygotowanie ubrań, ubieranie; następnie spacer lub wizyta u lekarza; 12.00 – przygotowanie kolejnego posiłku; między 14.00-15.00 obiad, żona po obiedzie odpoczywa; 18.00 - masaż i ćwiczenia fizyczne; 19.00 kolacja; 20.00 układanie do snu i czuwanie w nocy.
W ocenie Sądu zgodzić należy się z organami, że z tak ustalonych okoliczności sprawy nie wynika, aby opieka sprawowana przez skarżącego nad żoną była nie do pogodzenia z wykonywaniem pracy. Z przedstawionego przez skarżącego harmonogramu dnia wynika, że skarżący dysponuje czasem, który mógłby przeznaczyć na wykonywanie pracy, bowiem po udzieleniu żonie pomocy w porannych czynnościach aż do godziny 18.00, czynności jakie wykonuje to przygotowanie posiłków i towarzyszenie żonie na spacerach, w razie potrzeby na wizytach u lekarza. Wykonywane przez skarżącego czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu, przygotowaniu posiłków, podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza, nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20).
Wykonywane przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki czynności mogą być przy odpowiedniej organizacji wykonywane przed lub po pracy. Wskazać też należy, że J. Ś., mimo swej niepełnosprawności, jest osobą względnie samodzielną i informacje zgromadzone w aktach sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że nie może ona pozostać w domu sama oraz że wymaga stałej obecności osoby trzeciej w celu zabezpieczenia jej potrzeb życiowych. Nie wynika z nich w szczególności, że nie byłaby ona w stanie sama spożyć przygotowanych dla niej wcześniej posiłków, samodzielnie przyjąć lekarstw czy samodzielnie skorzystać z toalety, tym bardziej że jest w stanie udać się na spacer czy jeździć samochodem. Należy zatem zgodzić się z oceną organów, że zakres koniecznej opieki wyznaczonej potrzebami osoby niepełnosprawnej nie wymaga od skarżącego całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.
Sąd wskazuje, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono, zważywszy na względną samodzielność J. Ś. skarżącej.
Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres deklarowanych przez skarżącego czynności związanych ze sprawowaną, wymaganą i konieczną – z uwagi na niepełnosprawność żony – opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącego.
Zaznaczyć należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021, I OSK 2859/20, z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19).
Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Końcowo należy wskazać, że powołany przez organy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia ubiegał się małżonek, spełniający warunki przyznania świadczenia, wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy. Błąd ten jednak nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia, organy obu instancji bowiem poczyniły w świetle art. 17 ust. 1 ustawy ustalenia dotyczące istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną prawidłowo uznając, że związek taki nie zachodzi, co wyklucza możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).