Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 30 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 695/22

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 12 maja 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Gniew (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699) - dalej: "ustawa o odpadach": 1) nakazał solidarnie posiadaczom odpadów: syndykowi masy upadłości J. M., reprezentowanej przez C. (dalej: "C.") oraz właścicielowi terenu -. "R." Sp. z o.o. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") usunięcie 2.192 m3 zgromadzonych odpadów o kodzie 19 12 12 z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, tj. z terenu działek: nr [..] arkusz mapy [..] obręb G. (348 m3 odpadów zdeponowanych na gruncie po prawej stronie drogi prowadzącej na wyrobisko) oraz nr [...] i [..] arkusz mapy 1 obręb O. (1.844 m3 odpadów zdeponowanych w dwóch halach magazynowych na terenie Spółki przy ul. W. w O.);

1. 2) ustalił, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1 powinien być wykonany w ciągu 90 dni od daty otrzymania decyzji;
2. 3) zobowiązał właściciela odpadów/właściciela terenu do przedłożenia kart przekazania odpadu, potwierdzających przyjęcie odpadów przez firmę uprawnioną do przetwarzania lub utylizacji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał m.in., że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach to właściciel nieruchomości, na której znajdują się odpady jest ich domyślnym posiadaczem i to na władającym powierzchnią gruntu spoczywa obowiązek obalenia tego domniemania. Burmistrz wskazał, że zgodnie z ustaleniami Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "PWIOŚ") zawartych w informacji z 20 lipca 2020 r. z zakończenia kontroli w sprawie oraz oświadczeniem prezesa Spółki dysponentem działki [...] arkusz [...] obręb G. na mocy umowy dzierżawy z 25 marca 2019 r. był podmiot "S." J. M. (dalej: "S.") i to on został przez prezesa Spółki wskazany jako właściciel odpadów zalegających na terenie żwirowni w G. PWIOŚ potwierdził również, że odpady składowane w magazynach Spółki na ul. W. w O. są własnością "S.".

W związku z tym to na tym podmiocie w pierwszej kolejności ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Mając jednak na uwadze, że również na właścicielu gruntu ciąży obowiązek dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działanie osób trzecich, organ pierwszej instancji uznał, że Spółka nie wykazała należytej staranności udostępniając swoje magazyny oraz dzierżawiąc grunt "S.". Burmistrz wskazał, że w przedłożonej umowie dzierżawy gruntu zawartej pomiędzy Spółką a "S." jest zapis mówiący o wykorzystywaniu go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami prawidłowej gospodarki, którymi na dzień zawarcia umowy nie było składowanie odpadów. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami umowy dzierżawy działka nr [...] wyposażona jest w monitoring, a magazyny w O. znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie siedziby Spółki, która w tym okresie prowadziła normalną działalność.

Kontrola prawidłowości wykonania umowy dzierżawy przez "S." była więc możliwa i nie wymagała podjęcia szczególnych działań. Zdaniem Burmistrza właściciel terenu miał świadomość, jaki rodzaj działalności prowadzi "S.", jaka działalność może być prowadzona na działce nr [..] w G., jak również na terenie magazynów w O. oraz jej bieżącej kontroli. Organ pierwszej instancji wskazał, że z chwilą powzięcia informacji o rozpoczęciu składowania odpadów Spółka powinna była wezwać "S." do zaprzestania przywożenia odpadów i natychmiastowego ich wywiezienia z terenu nieruchomości pod rygorem rozwiązania umowy i powiadomić o tym fakcie organy ochrony środowiska oraz policję. Godząc się na niezgodne z prawem i przeznaczeniem korzystanie z nieruchomości Spółka wzięła na siebie również obowiązki wynikające z przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami. Zdaniem Burmistrza w toku postępowania Spółka nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, że podjęła działania zapobiegające zdeponowaniu odpadów na terenie przedmiotowych nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka zarzucając jej naruszenie art. 26 ust. 2 i 3a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez uznanie jej za posiadacza odpadów zobowiązanego do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, jako władającego gruntem, pomimo obalenia tego domniemania prawnego i wykazania, że posiadaczem odpadów była J. M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "S.". Spółka zarzuciła także naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez wykreowanie solidarnej odpowiedzialności rzeczywistego posiadacza odpadów wraz z władającym powierzchnią ziemi, pomimo braku ku temu podstaw w przepisach prawa materialnego. Zarzucono także naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych nakazania Spółce usunięcie odpadów oraz zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosło również C., działające jako syndyk masy upadłości J. M., zarzucając naruszenie art. 145 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1228 ze zm.) - dalej: "Prawo upadłościowe", w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zobowiązanie o charakterze niepieniężnym w postaci obowiązku usunięcia odpadów wskazanych wyżej powstałe przed dniem ogłoszenia upadłości przekształciło się z dniem ogłoszenia upadłości J. M. w zobowiązanie pieniężne i z tym dniem stało się płatne, choćby termin jego wykonania jeszcze nie nastąpił, a jednocześnie nie wyczerpano trybu dochodzenia tej należności w postępowaniu upadłościowym J. M. poprzez dokonanie zgłoszenia wierzytelności syndykowi. Zwrócono uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem ogłoszenia upadłości. W konsekwencji organ pierwszej instancji niezasadnie podjął zawieszone postępowanie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw.

z art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego w zw. z art. 145 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie, które doprowadziło Burmistrza do nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania, którą nie jest C., a J. M. Podkreślono, że C. nie jest stroną w znaczeniu materialnym, a jedynie formalnym.

C. zarzuciło także naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 41 ustawy o odpadach w zw. z art. 26 ust. 1-3 tej ustawy z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie jest wykonalna, gdyż C. nie dysponuje stosownym zezwoleniem w zakresie zbierania odpadów i ich przetwarzania i nie ma w związku z tym możliwości sporządzenia karty przekazania odpadów. Oprócz tego masa upadłości J. M. nie dysponuje obecnie żadnymi środkami, które choćby w części umożliwiłyby zaspokojenie kosztów przekazania odpadów zgodnie z zachowaniem przepisów ustawy o odpadach. Przyznano, że niniejsza sprawa niewątpliwie dotyczy masy upadłości, albowiem koszty związane z usunięciem odpadów będą miały wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia wierzyciela, jednak organ pierwszej instancji nie wyczerpał trybu dochodzenia ww. wierzytelności w postępowaniu upadłościowym J. M. poprzez dokonanie zgłoszenia wierzytelności syndykowi.

Wskazano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte 21 sierpnia 2019 r., tj. przed dniem ogłoszenia upadłości. Tym samym, zobowiązanie do usunięcia odpadów powstało przed dniem ogłoszenia upadłości i jako takie stanowi dług upadłego, a nie masy upadłości.

Decyzją z 11 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 21 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania, tj. na działkach nr [...]-[...] (arkusz mapy [...], obręb G.), działkach nr [...]-[...] (arkusz mapy [...], obręb G.) oraz działkach nr [...] i [...] (arkusz mapy 1, obręb O.) w dwóch halach magazynowych na terenie należącym do Spółki. Postępowanie to zostało wszczęte po ujawnieniu przez funkcjonariuszy Policji na terenie żwirowni stanowiącej własność Spółki składowiska odpadów (odpady w sprasowanych belach były składowane za budynkiem żwirowni). Ustalono, że odpady te zostały przywiezione w marcu 2019 r., zaś dzierżawcą terenu był podmiot "S.". Na podstawie informacji otrzymanej w PWIOŚ ustalono, że J. M. działająca pod firmą "S." prowadziła działalność gospodarczą polegająca na zbieraniu odpadów o kodzie 19 12 12 na terenie działki nr [..] obręb G. i w magazynach Spółki bez wymaganych zezwoleń.

Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji, który uznał, że zarówno Spółka, jak również syndyk masy upadłości J. M. (C.) solidarnie odpowiadają za wykonanie nałożonego na nich decyzją obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości, gdzie są składowane, Kolegium zauważyło, że art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach wskazuje, iż posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się przy tym, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego Spółka skutecznie obaliła powyższe domniemanie wyjaśniając i dowodząc, że odpadami faktycznie władał inny podmiot, tj. "S.". Podmiot ten we wskazanym czasie był dzierżawcą nieruchomości, na których składował nawiezione przez siebie odpady. Do akt sprawy Spółka przedłożyła umowę dzierżawy z 25 marca 2019 r. zawartą z "S.", której przedmiotem była dzierżawa działek nr [...]-[...]. Spółka wyjaśniła również, że kierowała do "S." bezskuteczne wezwania do usunięcia odpadów. Zdaniem Kolegium na to, że to "S." odpowiada za gromadzenie odpadów na ww. działkach wskazał PWIOŚ, organy ścigania, a przede wszystkim sam organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że z istoty umowy dzierżawy wynika władztwo nad przedmiotem tej umowy, w tym wypadku nad działkami gruntu wskazanymi w umowie.

Z tego względu "S." jako władająca nieruchomością i jako ta, która zgromadziła na niej odpady, powinna być zobowiązana do ich usunięcia. Organ pierwszej instancji nie miał zatem podstaw faktycznych i prawnych do nakazania Spółce wykonania obowiązku usunięcia odpadów z terenu wskazanych nieruchomości. Spółka nie jest bowiem stroną postępowania, które zostało zakończone kwestionowaną przez nią decyzją.

Zdaniem Kolegium Burmistrz nie miał również podstaw faktycznych i prawnych do zobowiązania C., jako syndyka masy upadłości J. M., do wykonania nałożonego decyzją obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego syndyk masy upadłości J. M., podobnie jak Spółka, nie jest stroną postępowania w sprawie usunięcia zgromadzonych przez "S." odpadów. Odpady zastały bowiem nawiezione przez "S." na wskazaną w decyzji nieruchomość w marcu 2019 r.

Kolegium podkreśliło, że decyzja wydawana na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest w każdym przypadku decyzją wydawaną wobec konkretnie określonego podmiotu - wobec posiadacza odpadów. Takim w niniejszym przypadku jest J. M., przy czym fakt ogłoszenia upadłości nie miał wpływu na tę okoliczność.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku nieusunięcia odpadów powinność określona w decyzji staje się obowiązkiem sensu stricte dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, tj. postępowania dotyczącego wykonania nałożonego obowiązku. Organ pierwszej instancji jest zatem uprawniony do nałożenia na J. M. obowiązku wynikającego z ww. przepisu, a obowiązek taki może zostać skonkretyzowany dopiero w drodze decyzji ostatecznej. Dopiero taka decyzja podlega wykonaniu, stanowi bowiem tytuł publicznoprawny podlegający wykonaniu dobrowolnemu lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako obowiązek o charakterze niepieniężnym. Kolegium zwróciło uwagę, że na obecnym etapie postępowania taki obowiązek na J. M. nie został nałożony.

Nie można zatem wywodzić, jak uczyniło to C., że na podstawie art. 91 Prawa upadłościowego wierzytelność niepieniężna organu pierwszej instancji stała się wierzytelnością pieniężną i jako taka powinna zostać zgłoszona przez jej wierzyciela (Burmistrza) do masy upadłości. Zaznaczono, że zgłoszenie wierzytelności do masy upadłości jest prawem ewentualnego wierzyciela, a nie jego obowiązkiem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie zawiesił postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na ogłoszenie przez J. M. upadłości. Postępowanie zostało zwieszone, a później podjęte, z uwagi na podjęcie postępowań w sprawie zgromadzenia odpadów przez inne organy administracji publicznej (PWIOŚ, Prokuratora Rejonowego w Tczewie), których wyniki postępowania mogły mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W odniesieniu do zarzutu niewykonalności decyzji Kolegium podniosło, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazano, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, iż istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja w zakresie nałożonego obowiązku jest decyzją wykonalną, w innym przypadku nie zostałaby wydana. Przyznano, że ani J. M. ani C. nie posiadają zezwolenia na transport odpadów, nie stanowi to jednak o niewykonalności decyzji. W takim przypadku należy zlecić wywiezienie określonych decyzją odpadów podmiotowi, który trudni się takim wywozem i wywiezie odpady wydając stosowne karty przekazania odpadów.

Podsumowując Kolegium podniosło, że zarówno Spółka, jak i C. nie są stronami postępowania w sprawie usunięcia odpadów zgromadzonych na wskazanej wyżej nieruchomości przez jego posiadacza, tj. J. M. Od decyzji organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ odwoławczy - rozpoznając sprawę w całokształcie zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiału dowodowego - dokonał prawidłowych ustaleń co do faktów oraz mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. W istocie Kolegium stwierdziło, że zarówno Spółka, jak i syndyk masy upadłości nie są podmiotami, na które można nałożyć obowiązek usunięcia odpadów - nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wskazało przy tym na J. M. jako posiadaczkę odpadów odpowiedzialną za ich zdeponowanie na nieruchomości Skarżącej i tą, która powinna odpady usunąć - podmiot, na który należy nałożyć obowiązek ich usunięcia wynikający z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

W ocenie strony skarżącej w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ Kolegium dysponowało całym materiałem dowodowym, nie wskazało na jego braki wymagające uzupełnienia, ani na przeszkody w ich uzupełnieniu w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślono, że art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

Strona skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z jej sentencją, opisany sposób rozumowania Kolegium świadczy bowiem o tym, że organ odwoławczy dokonał w rzeczywistości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, prawidłowo stosując w ustalonym stanie faktycznym przepis prawa materialnego - rozstrzygnął o obowiązku usunięcia odpadów oraz ustalił podmiot, na jaki ten obowiązek powinien zostać nałożony.

Odwołując się do judykatury wskazano, że obowiązek orzeczenia przez organ odwoławczy reformacyjne zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W tym stanie rzeczy Kolegium, uchylając jako wadliwą decyzję Burmistrza, powinno było umorzyć postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów wobec Skarżącej oraz C. i wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów wobec J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 11 lipca 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego.

Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

Należy zauważyć, że poddana sądowej kontroli sprawa dotyczy kwestii nielegalnego składowania odpadów.

Z poszczególnych przepisów art. 26 ustawy o odpadach wynika, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust.

1. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust. 3a).

Definicja legalna posiadacza odpadów została sformułowana w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, gdzie wskazano, że jest to wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że decyzja wydawana na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest w każdym przypadku decyzją wydawaną wobec konkretnie określonego podmiotu, a więc posiadacza odpadów. Z tego powodu prawidłowe ustalenie tego podmiotu (a w konsekwencji podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów) jest pierwszorzędną, zasadniczą kwestią w tym postępowaniu. Stąd, jeśli - tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie - w sposób błędny ustalono podmiot zobowiązany, co organ odwoławczy szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji z 11 lipca 2022 r., to stanowi to przesłankę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie stanowi to natomiast podstawy do sugerowanego przez Skarżącą umorzenia postępowania wobec niej i C. oraz nałożenia obowiązku wyłącznie na J. M. Nakładając na etapie postępowania odwoławczego obowiązek usunięcia odpadów na określony podmiot (inny niż ustalony przez organ pierwszej instancji) Kolegium orzekłoby merytorycznie, naruszając sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, albowiem jedna ze stron byłaby realnie pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji.

Jak już wyżej wskazano - w świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach istotne jest, kto jest władającym gruntem. W tej kwestii organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, że odpadami na działce nr [..] władała nie Spółka (będąca właścicielem tej nieruchomości), lecz J. M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "S." (dzierżawiąca tę nieruchomość na podstawie umowy z 25 marca 2019 r.). Zaistniał zatem inny krąg stron postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z 12 maja 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym adresata nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, powinno nastąpić w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ponieważ zapewni to poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zatem organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że powyższa kwestia uzasadniała zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).

Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach) uprawniały Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się ze stroną skarżącą, która na etapie postępowania odwoławczego oczekuje umorzenia wobec niej i C. postępowania oraz nakazania usunięcia odpadów J. M. Należy powtórzyć, że takie rozstrzygnięcie naruszałoby sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]