Uzasadnienie
Izba Skarbowa wniosła skargę na postanowienie Wojewody z dnia 28 września 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2015 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku Izby Skarbowej w sprawie potwierdzenia przejścia z mocy prawa prawa trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, położoną w S. przy ul. [..], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 1 154 m2 na rzecz Izby Skarbowej.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 16 marca 2015 r. Izba Skarbowa wystąpiła o wydanie, w trybie art. 163 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 211), decyzji potwierdzającej przejście na jej rzecz prawa trwałego zarządu nieruchomości położonej w S. przy ul[...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 1 154 m2. Wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z art. 36 cytowanej ustawy, z dniem jej wejścia w życie, mienie Skarbu Państwa będące w dyspozycji urzędów skarbowych oraz nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie urzędów skarbowych, stają się mieniem odpowiednio w dyspozycji lub trwałym zarządzie właściwych miejscowo izb skarbowych.
Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Organ wskazał, że wobec brzmienia art. 36 powołanej ustawy, Izba Skarbowa stała się trwałym zarządcą wskazanej nieruchomości z mocy samego prawa i brak jest podstaw do potwierdzania tego stanu decyzją administracyjną. Podstawą ujawnienia nowego podmiotu w księdze wieczystej jest art. 36 ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Izba Skarbowa zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 48 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 36 ustawy zmieniającej.
Izba Skarbowa wskazała, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 2003 r. ustanawiająca trwały zarząd na rzecz Urzędu Skarbowego. Wobec treści art. 36 ustawy zmieniającej, decyzja ta nie może ostać się w obrocie prawnym, a prawo administracyjne nie zna instytucji wygaszenia z mocy prawa obowiązującej decyzji administracyjnej. W zażaleniu wskazano, że intencją wniosku nie było wydanie nowej decyzji lecz zmiana na podstawie art. 163 k.p.a. dotychczasowej decyzji, tak by odzwierciedlała ona obowiązujący aktualnie stan prawny. W odwołaniu wskazano, że samo brzmienie art. 36 ustawy zmieniającej nie jest wystarczające do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na rzecz Izby Skarbowej. Dyspozycję przywołanego przepisu należy traktować jedynie jako normatywne, generalne wyrażenie zgody organu nadzorującego na przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi.
Nadto Izba Skarbowa powołała się na treść art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz wskazała, że w innych analogicznych sprawach otrzymała decyzje uwzględniające złożone wnioski.
Wojewoda postanowieniem z dnia 28 września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten kompleksowo reguluje kwestię przekazania prawa trwałego zarządu pomiędzy jednostkami i stanowi samodzielną podstawę prawną wydawania decyzji administracyjnych, bez potrzeby stosowania art. 163 k.p.a. Wskazuje on zarówno uprawnionych wnioskodawców (zainteresowane jednostki wspólnie), sposób wniesienia wniosku (za zgodą organów nadzorujących te jednostki), kwestię organu uprawnionego do wydania decyzji (właściwy organ, rozumiany, stosownie do art. 4 pkt 9 u.g.n. jako starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa), a przede wszystkim przedmiot, którym jest przekazanie trwałego zarządu rozumiane jako orzeczenie o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną oraz jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Organ wskazał, że art. 48 u.g.n. nie stanowi przepisu szczególnego, o którym jest mowa w art. 163 k.p.a.
Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z następstwem prawnym na podstawie art. 36 ustawy zmieniającej. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że Izba Skarbowa jest następcą prawnym Urzędu Skarbowego, co oznacza, że prawo trwałego zarządu przechodzi na następcę prawnego bez potrzeby wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz następcy prawnego, czy też o przekazaniu tego prawa pomiędzy jednostkami. Brak jest konieczności usuwania z obrotu prawnego decyzji orzekającej o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Urzędu Skarbowego.
Organ wskazał, że art. 36 ustawy zmieniającej stanowi samodzielną podstawę do ujawnienia następcy prawnego w dziale II księgi wieczystej w miejsce dotychczasowego zarządcy, a słuszność tego poglądu potwierdza działanie Sądu Rejonowego, IV Wydziału Ksiąg Wieczystych, który na wniosek Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej ujawnił zmianę trwałego zarządcy w treści księgi wieczystej Nr [...], wskazując jako podstawę wpisu art. 36 ustawy zmieniającej.
Odnosząc się do zarzutu, że Izba Skarbowa wystąpiła z wnioskami do starostów i prezydentów miast na prawach powiatu, w których siedziby mają urzędy skarbowe województwa o wydanie decyzji w analogicznych sprawach i otrzymała już decyzje o przekazaniu nieruchomości między jednostkami w trybie art. 48 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 36 ustawy zmieniającej, organ wskazał, że powołane rozstrzygnięcia nie mogą stanowić podstawy uchylenia postanowienia w niniejszej sprawie. Odmienna interpretacja przepisów przez inne organy I instancji nie uzasadnia bowiem uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W skardze na postanowienie Wojewody Izba Skarbowa zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a w szczególności:
- 1. art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw,
- 2. art. 163 k.p.a. w związku z art. 13 k.p.a. oraz art. 36 ustawy zmieniającej.
Izba Skarbowa wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
Uzasadniając skargę, Izba Skarbowa wskazała, że przepis art. 36 ustawy zmieniającej stanowi samodzielną podstawę przejścia uprawnień do dysponowania określonym mieniem z urzędów skarbowych na izby skarbowe, nie zmienia to jednak faktu, że w obrocie prawnym znajdują się obecnie decyzje administracyjnej określające podmioty uprawnione (urzędy skarbowe) do dysponowania mieniem Skarbu Państwa, podczas gdy z mocy ustawy do dysponowania lub trwałego zarządu wskazanym mieniem lub nieruchomościami uprawnione są właściwe miejscowo izby skarbowe. W tej sytuacji organ, który wcześniej wydał decyzję w oparciu o art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami teraz powinien bądź dokonać jej zmiany w zakresie podmiotu uprawnionego z tytułu trwałego zarządu bądź stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji i wydać nową decyzję.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej przejście na rzecz Izby Skarbowej prawa trwałego zarządu nieruchomością.
Skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z wnioskiem o wydanie w trybie art. 163 k.p.a. decyzji potwierdzającej przejście na jej rzecz w trwały zarząd opisanej nieruchomości.
We wniosku wskazano, że żądanie jest następstwem uchwalenia ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 211), zwanej dalej ustawą zmieniającą i koniecznością stosowania jej art.
36. Zdaniem Izby Skarbowej, zmiana stanu prawnego pociągała za sobą konieczność wydania decyzji potwierdzającej przejście uprawnień z tytułu trwałego zarządu z Urzędu Skarbowego na Izbę Skarbową. Z tym stanowiskiem nie zgodziły się organy administracji obu instancji, uznając za zasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z przedmiotowego wniosku na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Z dniem 1 kwietnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 211), która w art. 36 stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące w dyspozycji urzędów skarbowych oraz nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie urzędów skarbowych stają się mieniem będącym odpowiednio w dyspozycji lub w trwałym zarządzie właściwych miejscowo izb skarbowych.
Powołany przepis jest samoistną podstawą następstwa prawnego pomiędzy określonymi w nim podmiotami odnośnie do uprawnień do nieruchomości. Z mocy tego przepisu nieruchomościami będące w trwałym zarządzie urzędów skarbowych stały się mieniem w trwałym zarządzie właściwych miejscowo izb skarbowych. Niewątpliwym jest, że skutek ten nastąpił z mocy samego prawa, na podstawie normy prawnej ustawy.
Ustawodawca w ustawie zmieniającej z 2015 r., ani w żadnym innym akcie prawnym nie wprowadził unormowania przewidującego potwierdzenie przejścia prawa zarządu w formie decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym.
W dotychczasowym ustawodawstwie były przyjmowane rozwiązania, w których pomimo wystąpienia określonych skutków prawnych z mocy samego prawa konieczne było wydanie decyzji deklaratoryjnej. Regulacja taka była przykładowo zawarta w przepisach art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014, poz. 1160), według których grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP.
Nabycie tych praw potwierdzał wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP SA, a ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, stanowiła podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków.
Konieczność potwierdzenia w formie decyzji administracyjnej skutków prawnych, które zaistniały ex lege musi zatem wyraźnie wynikać z przepisów prawa i nie można tego obowiązku domniemywać. Sprzeciwiałoby się to bowiem założeniu interpretacyjnemu racjonalnego ustawodawcy.
Z tego powodu twierdzenie o konieczności wydania decyzji potwierdzającej przejście trwałego zarządu opisanej nieruchomości na Izbę Skargową jest nietrafne. Brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji potwierdzającej przejście trwałego zarządu na inny podmiot. Wydania takiej decyzji nie uzasadniają również żadne wymogi wywodzone z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), w tym pewności co do prawa. Brak jest podstaw do twierdzenia, że obecnie wskutek regulacji art. 36 ustawy zmieniającej, w obrocie prawnym funkcjonują jednocześnie dwa podmioty uprawnione do zarządu nieruchomością. Celem bowiem art. 36 ustawy zmieniającej było wprowadzenie z mocy ustawy następstwa prawnego uprawnień i obowiązków wynikających z ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami.
Istnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 2003 r., która przekazywała trwały zarząd Urzędowi Skarbowemu, której zmiany lub uchylenia w trybie art. 163 k.p.a. domagała się skarżąca, nie wprowadza dualizmu uprawnień pomiędzy różnymi podmiotami co do jednej nieruchomości. Decyzja ta istnieje w obrocie prawnym i wykazuje nieprzerwany łańcuch sukcesji uprawnień w zakresie prawa trwałego zarządu nieruchomością. Z decyzji tej wynika, że w dacie wejścia w życie uregulowania ustawy zmieniającej, mienie Skarbu Państwa w postaci nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 1 154 m2, pozostawało w dyspozycji Urzędu Skarbowego, co w świetle art. 36 ustawy stało się przesłanką nabycia prawa zarządu tej nieruchomości przez Izbę Skarbową.
Zgodnie z powołanym przez skarżącą art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Ponieważ brak jest przepisów szczególnych w tym zakresie, organ nie miał podstaw do uchylenia decyzji w tym trybie.
Brak decyzji potwierdzającej przejście trwałego zarządu na Izbę Skarbową nie stoi na przeszkodzie ujawnieniu zaistniałego stanu prawnego w księgach wieczystych. W takiej bowiem sytuacji podstawą wpisu zmian podmiotowych w księgach wieczystych winien być przepis art. 36 ustawy zmieniającej. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że w pewnych sytuacjach podstawą wpisu może być sam przepis ustawy (por. uchwały z dnia 9 lipca 1993 r., sygn. akt III CZP 91/93, OSNC 1994, nr 2, poz. 29 i z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt III CZP 15/09, OSNC 2010, nr 1, poz. 10 oraz postanowienia z dnia 24 czerwca 1997 r., sygn. akt II CKN 216/97, OSNC 1998, nr 1, poz. 7 i z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1092/00, OSNC 2003 nr 9, poz. 122). Ma to miejsce w sytuacji, w której nabycie własności nastąpiło z mocy samego prawa. Taki wypadek przewiduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1411 ze zm.), nakazujące w § 62 pkt 4 lit. "c" przy dokonywaniu wpisu w rubryce 1.12 "podstawa wpisu", jeżeli podstawą wpisu jest akt prawny - wskazanie daty jego uchwalenia lub wydania.
Przepis prawa może zatem stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej, gdy stwierdza nabycie ex lege prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej, bez wymagania poświadczenia tego nabycia w formie decyzji.
Wskazać należy, że na tle podobnej regulacji art. 2 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 1964 r. nr 34, poz. 158 ze zm.), który stanowił, że grunty w granicach określonych liniami brzegów, pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, z wyjątkiem rowów, stanowią własność Państwa, Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt III CZP 69/09, stwierdził, że podstawą wpisu do księgi wieczystej nabycia prawa własności przez Skarb Państwa może być art. 2 Prawa wodnego, bez potrzeby stwierdzenia nabycia tego prawa orzeczeniem sądu.
Organy administracji obu instancji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z przepisu tego wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dzieli się na podmiotowe, przedmiotowe oraz "inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296 i n.). Przesłanki podmiotowe uzależniają byt prawny postępowania od występowania dwóch podmiotów: organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia sprawy oraz strony postępowania. Przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania i to z jej brakiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy rozstrzygane w formie decyzji. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Wyjaśnić również należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., który reguluje całkowicie odmienną instytucję prawną i stanowi samodzielną podstawę orzekania. Umożliwia on bowiem przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek złożony za zgodą organu nadzorującego na podstawie orzeczenia organu administracji. W orzeczeniu takim rozstrzyga się jednocześnie o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez określoną jednostkę organizacyjną i o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie.
Przepis ten kreuje odmienny od art. 36 ustawy zmieniającej sposób zmiany podmiotu uprawnionego z tytułu trwałego zarządu. W jego trybie dochodzi bowiem do zmiany zarządcy na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego a nie w trybie ustawy o charakterze generalnym. Poprzednia decyzja orzekająca o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego Ministerstwu Finansów, a w to miejsce ustanawiająca trwały zarząd na rzecz Urzędu Skarbowego, stanowiła rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 u.g.n. i nie była konsekwencją zmiany w prawie, a jedynie zaistnienia stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego zastosowanie tego przepisu.
Podsumowując stwierdzić należy, że rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy prawa i właściwie uzasadniły wydane postanowienie.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.