Uzasadnienie
M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Gdańsku o nr WOP.7722.12.2023 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego.
W zawiadomieniu z dnia 11 października 2021 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku, dalej PINB, postepowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym [...], gmina Krokowa i przeprowadzeniu dowodu z oględzin.
W dniu 20 grudnia 2021 r. wydane zostały prze PINB dwa postanowienia: PINB-7141/79b/2021/PO nakazujące wstrzymać roboty budowlane przy budowie wiaty trwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 1,28m x 2,17m, oraz PINB-7141/79a/2021/PO nakazujące wstrzymać roboty budowlane przy budowie wiaty trwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 5,92m x 7,05m. Oba postanowienia zawierały w sobie informacje o możliwości złożenia wniosku o legalizację ze wskazaniem terminu 30 dni od otrzymania postanowienia.
Urząd Gminy w Krokowej dnia 10 stycznia 2022r. przesłał pismo z zawiadomieniem o wszczęciu postepowania o nr. ZPGN.6730.188.2021-w dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie wiaty do użytku gospodarczego o wym. 5,92m x 7,05m terenie działki nr [...] w obr. [...], gmina Krokowa. Postępowanie wszczęto na wniosek skarżącego, który to został złożony dnia 24 listopada 2021 r.
W dniu 30 czerwca 2022 r. PINB wysłał zawiadomienia dotyczące obu prowadzonych postepowań. W ich treści zawarte były informacje o upłynięciu terminu na złożenie wniosku o legalizację, o możliwości złożenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń do dnia 31 sierpnia 2022 r. oraz planowanym wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie po upływie siedmiu dni od tego terminu.
Skarżący w dniu 23 sierpnia 2022 r. przesłał informację do PINB w której nadmienił, że PINB wie o toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie tym wskazał również, że inspektor M. P. w rozmowie telefonicznej powiedział, że wie o całej sprawie, bo kontaktował się z pracownikiem Urzędu Gminy Krokowa. W kwestii czy skarżący ma złożyć nowy wniosek stwierdził, że nie ma potrzeby – skarżący miał poczekać na wydanie odpowiedniej decyzji z Urzędu Gminy Krokowa. Poinformował też, że umorzono postepowanie o warunki zabudowy, oraz że odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W dniu 6 września 2022 r. PINB w Pucku wydał dwie decyzje. Pierwsza w sprawie PINB-7141/79b/2021/PO nakazująca rozbiórkę wiaty trwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 1,28m x 2,17m oraz w sprawie PINB-7141/79a/2021/PO nakazująca rozbiórkę wiaty trwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 5,92m x 7,05m.
W odpowiedzi skarżący w dniu 23 września 2022 r. złożył pismo zatytułowane Odwołanie od decyzji PINB dotyczące obu decyzji w przedmiocie przywrócenia terminu złożenia wniosków o legalizację. W uzasadnieniu argumentował, że w trakcie sporządzania protokołu w dniu 23 listopada 2021 r. został poinformowany przez inspektora, że przed dokonaniem legalizacji musi wystąpić o w warunki zabudowy, o które wystąpił dnia 24 listopada 2021 r.. Dodał, że w momencie otrzymania postanowienia pouczającego o możliwości wystąpienia o legalizację wykonał rozmowę telefoniczną z inspektorem, który poinformował go, że musi przesłać powiadomienie o toczącym się postepowaniu o warunkach zabudowy, a składanie wniosków o legalizację do PINB jest zbędne do momentu uzyskania decyzji z Urzędu Gminy w Krokowej.
PINB w Pucku w dniu 12 grudnia 2022 r. wydał postanowienie, w którym odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację wiaty trwale związanej o konstrukcji drewnianej pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 5,92m x 7,05m, o której mowa w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w Powiecie Puckim nr PINB-7141/79a/2021/PO z dnia 20 grudnia 2021 r.. W uzasadnieniu powołał się na art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., który stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ I instancji wskazał, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w artykule przywołanym powyżej jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż termin ten jest wiążący zarówno dla organów administracji, jak i dla strony postępowania, dlatego w celu jego przywrócenia skarżący powinien był uprawdopodobnić, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez jego winy. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przy czym, to na stronie, a nie na organie, ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały spełnione. Wymóg zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu w siedmiodniowym terminie jest warunkiem formalnym jego rozpoznania, który organ ma obowiązek badać w pierwszej kolejności przed dokonaniem jego oceny merytorycznej, a więc przed rozpoznaniem, czy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony.
Natomiast sam termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu biegnie od czasu ustania przyczyn jego uchybienia, a zatem ustaleniu podlega także moment, kiedy w rzeczywistości (obiektywnie) ustała przyczyna uchybienia terminu do dokonania czynności. Niedochowanie tego terminu skutkuje odmową jego przywrócenia. Nie można więc domniemywać również i początku biegu tego terminu. Należy wyjaśnić, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy. Można ją zatem stosować wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie może natomiast nastąpić w sytuacji, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.
Tym samym nawet najmniejsze niedbalstwo wyklucza przywrócenie terminu. Zasadniczą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy. Podkreślić należy, iż pojęcie braku winy nie ma definicji legalnej i każdorazowo musi być analizowane na gruncie konkretnego stanu faktycznego. Organ I instancji w świetle zebranych dokumentów i po przeprowadzeniu analizy wniosku złożonego przez M. G. oraz na podstawie zdarzeń opisanych w tym wniosku, wskazał, że strona w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu na złożenie wniosku o legalizację rzeczonej wiaty nastąpiło bez jej winy.
Na to postanowienie 8 stycznia 2023 r. skarżący złożył zażalenie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej PWINB). Dnia 19 czerwca 2023 r. organ II instancji wydał postanowienie, w którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w przepisowym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Dodał, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i powinna być stosowana i interpretowana ściśle, a wymóg zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu w 7-dniowym terminie jest warunkiem formalnym jego rozpoznania, który organ ma obowiązek badać w pierwszej kolejności, przed dokonaniem jego oceny merytorycznej, a więc przed rozpoznaniem, czy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt 11 SA/Rz 800/17).
W orzecznictwie przyjmuje się, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
W kwestii spełnienia warunku wniesienia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny, która uniemożliwiła dochowania terminu PWINB wskazał, że M. G. odebrał postanowienie (którego 2 pkt sentencji zawierał informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotu postępowania), w dniu 29 grudnia 2021 r. Zatem termin do złożenia wniosku o legalizację upływał w dniu 28 stycznia 2022 r. Natomiast składając odwołanie z dnia 23 września 2022 r. od decyzji nr PINB-7141/79a/2021/PO z dnia 6 września 2022 r. zawarł w jego treści prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosków o legalizację ww. obiektów. Z akt sprawy wynika, że decyzję nr PINB-7141/79a/2021/PO z dnia 06 września 2022 r. strona odebrała w dniu 12 września 2022 r. Zatem 7 - dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o legalizację, upływał w dniu 19 września 2022 r. Natomiast odwołanie zawierające ten wniosek zostało wysłane po upływie tego terminu - w dniu 23 września 2022 r.
W kwestii pozostałych przesłanek organ II instancji wskazał, że również nie została spełniona druga przesłanka, tj. równocześnie nie złożono wniosku o legalizację przedmiotowej wiaty. Należy podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim po otrzymaniu wniosku o przywrócenie terminu (bez jednoczesnego wniosku o legalizację), powinien wezwać wnioskodawcę o złożenie takiego wniosku - o legalizację wiaty, czego nie dokonał. Niemniej fakt ten nie ma w realiach niniejszej sprawy znaczenia, ze względu na niespełnienie jednocześnie trzech przesłanek. Trzecia przesłanka dotyczy uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku zawarł powody, dla których nie złożył w terminie wniosku o legalizację. Powodem tym, jest uzyskana od organu I instancji informacja, że aby złożyć wniosek o legalizację, należy wcześniej uzyskać decyzję Wójta Gminy Krokowa o warunkach zabudowy.
Także w piśmie z dnia 11 maja 2023 r. (po zapoznaniu się z aktami sprawy w Inspektoracie w dniu 28 kwietnia 2023 r.), Pan M. G., stwierdził, że uzyskał informację, iż "właściwą instytucją do złożenia wniosku o legalizację jest Wójt Gminy Krokowa". PWINB wyjaśnił, że organ I instancji w piśmie z dnia 17 marca 2023 r. odniósł się do treści zażalenia i nie potwierdził udzielania zobowiązanemu wskazanych informacji. Zatem przesłanka uprawdopodobnienia polegająca na konieczności uzyskania dodatkowych informacji jest niezasadna.
Skarżący pismem z dnia 4 sierpnia 2023 wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Gdańsku o nr WOP.7722.12.2023 w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Legalizacja dotyczyła wiaty o konstrukcji drewnianej, pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 5,92m x 7,05m działki nr [...] nr. porządkowy [...] posiadającej rodzaj użytku "B" czyli działki budowlanej. W skardze wskazał, że w dniu 24 listopada 2021 r. złożył wniosek o warunki zabudowy do Wójta Gminy Krokowa, bo dzień wcześniej, czyli 23 listopada 2021 r. na działce został sporządzony protokół w obecności Panów inspektorów P. i O. W dniu tym został poinformowany, że może złożyć wniosek o legalizację w/w wiaty, lecz najpierw musi wystąpić o warunki zabudowy do Urzędu Gminy Krokowa.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt. 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga została złożona na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację wiaty.
Zgodnie z art. 58 k.p.a. § 1 w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, a zgodnie z § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z treści powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nich przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym.
Aby organ był zobowiązany przywrócić termin jego uchybienie musi nastąpić bez winy skarżącego, a brak winy musi zostać uprawdopodobniony. W skardze podnoszony jest argument, że skarżący był zapewniany przez inspektorów przeprowadzających sprawę samowoli budowlanej, że przed złożeniem wniosku o legalizację musi najpierw wystąpić o warunki zabudowy do Urzędu Gminy Krokowa. Dodatkowo w toku postępowania wskazywał wielokrotnie, że odbywał rozmowy telefoniczne z pracownikiem organu I instancji, z których dowiedział się, że m.in. składanie wniosków o legalizację do PINB jest zbędne do momentu uzyskania decyzji z Urzędu Gminy w Krokowej. W tym miejscu warto wskazać, że za tym argumentem przemawiają czynności dokonane przez skarżącego, w celu zabezpieczenia się w dotrzymaniu terminu, gdyż wiosek o wydanie warunków zabudowy złożony był już następnego dnia po powzięciu pierwszej informacji. W podanej sytuacji należało jednak zbadać, czy skarżący przy użyciu wszelkich sił i środków mógł przeszkodę pominąć.
Z posiadanych akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał postanowienie, w którym zawarte było pouczenie o możliwości wniesienia wniosku o legalizacji z dniem 29 grudnia 2021 r. Organ I instancji poinformował również o wysokości opłaty legalizacyjnej. Pouczenie w wyraźny sposób informowało o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Nie zawierało ono w sobie stwierdzeń, które mogłyby wprowadzić skarżącego w błąd. Dokonując należytej staranności i ustosunkowując się bezpośrednio do postanowienia byłby on wstanie złożyć wniosek w terminie. Przychylając się do argumentów organu II instancji brak jest też obiektywnych dowodów, jakoby skarżący w trakcie prowadzenia postepowania administracyjnego był błędnie informowany. Organ I instancji w piśmie z dnia 17 marca 2023 r., zapewniał, że nie sugerował skarżącemu podjęcia w/w działań.
Drugą przesłankę, jaką należało wypełnić jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Organ drugiej instancji przyjął termin otrzymania przez skarżącego decyzji nr PINB-7141/79b/2021/PO z dnia 6 września 2022 r. na 12 września 2022 r.. Siedmiodniowy termin do złożenia wniosku upływał zatem 19 września 2022 r., a skarżący przesłał pismo zawierające prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosków o legalizację 23 września 2022 r.. W ocenie Sądu trudno jest ustalić obiektywnie moment ustania przyczyny uchybienia terminowi w przedmiotowej sytuacji.
Skarżący jako przyczynę podawał bowiem okoliczność wprowadzenia w błąd przez pracowników organu I instancji. Tym nie mniej interpretacja dokonana przez organ II instancji przyjęta została na tyle szeroko, że z pewnością nie naruszałaby prawa skarżącego. Otrzymanie decyzji nakazującej rozbiórkę ponad wszelką wątpliwość powinno by wyprowadzić skarżącego z błędu. Należy więc uznać, że nie została zachowana i ta przesłanka.
Należy jednak zauważyć, że organ II słusznie wskazał, że organ I instancji powinien był wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Brak formalny wniosku podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Dopiero w przypadku nieuzupełnieniu braków formalnych w terminie można byłoby uznać, że przesłanka nie została wypełniona. Tym nie mniej w przedmiotowej sprawie nie zostały wypełnione pozostałe przesłanki zawarte w art. 58 k.p.a, więc nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skarżący wskazuje również, że rozbiór wiaty i ponowne złożenie wniosku o postawienie wiaty wiąże się z kosztami. Dodaje, że w wiacie przechowuje narzędzia do pielęgnacji drzew i krzewów, a także ogrodu warzywnego. W ocenie Sądu argumenty te nie mają jednak wpływu na ocenę zasadności skargi w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.