Uzasadnienie
Decyzją z 8 września 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił w części decyzję Starosty z 19 czerwca 2017r. w zakresie informacji dotyczącej art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu: "Zgodnie z art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.", orzekł w to miejsce: "Zgodnie z art. 135 pkt 4 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa jeżeli inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne" oraz w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Starosta decyzją z 19 czerwca 2017r. udzielił Gminie Miasta, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, w postaci:
kładki dla pieszych na strudze C. w km 1+610, na działkach nr [..]-[..] obręb W., gmina M. W., przebudowy umocnień koryta strugi C. na odcinku od km 1+593 do 1+649, na granicy działki nr [..] z działką [..] i działką nr [..] obręb W.;
rozbiórki oraz wznoszenia obiektów budowlanych, a także wykonywania innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w zakresie objętym załączoną do wniosku dokumentacją, na działkach nr: [..]-[..] obręb W., gmina M. W., w ramach inwestycji pn.: "Budowa nowego połączenia drogowego łączącego ul. [..] z ul. R. w W. wraz z przebudową drogi bez nazwy nr [..], budową parkingu oraz budynku dla obsługi pielgrzymów w ramach rewitalizacji Śródmieścia W.".
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. M., współwłaścicielka działek nr [..] i [..] obręb [..], podnosząc, iż w treści decyzji nie uwzględniono zgłaszanego w trakcie postępowania stanowiska, w szczególności w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz błędnie przyjęto, że działka nr [..] obręb W. jest zagrożona powodzią. Ponadto w odwołaniu podniosła kwestię wywłaszczenia nieruchomości pod planowaną inwestycję w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, która reguluje sprawy związane z gospodarowaniem wodami. Pozwolenie wodnoprawne jest jednym z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 2 ust. 2 ustawy Prawo wodne), wydawanym w drodze decyzji, na czas określony (art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Przypadki, w których wymaga się uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały określone w art. 122 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wymaga: przebudowa umocnień koryta strugi C., budowa kładki dla pieszych nad strugą C., a także rozbiórka i wykonywanie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przy czym w odniesieniu do obiektów mostowych prowadzonych przez wody, a także obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące urządzeń wodnych (art. 9 ust. 2 ustawy Prawo wodne).
Jak stanowi przepis art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Zatem wydanie pozwolenia wodnoprawnego uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Nie uprawnia natomiast do ingerencji w cudze prawo własności. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2689/13).
W świetle powyższego Dyrektor stwierdził, iż podnoszona przez odwołującą kwestia przejęcia nieruchomości (będących jej własnością) przez Gminę Miasta nie dotyczy przedmiotu niniejszego postępowania. Z wyjaśnień składanych przez wnioskodawcę wynika, iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) - tzw. specustawy drogowej. W ustawie tej określono m.in. zasady wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową, które następuje w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Natomiast postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi odrębną procedurę, aniżeli postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym w sprawie wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest: wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę, oraz minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w przypadku wydania decyzji przez wojewodę.
Podkreślił organ odwoławczy, że jeżeli inwestycja jest realizowana w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych, znajduje zastosowanie przepis art. 135 pkt 4 ustawy Prawo wodne w brzmieniu: pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne, nie zaś jak omyłkowo wskazano w sentencji zaskarżonej decyzji przepis art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Stąd też decyzję Starosty należało uchylić w części i orzec co do istoty sprawy, jak wskazano w rozstrzygnięciu decyzji.
Wniesiony przez stronę skarżącą zarzut, iż w treści zaskarżonej decyzji nie uwzględniono zgłaszanego stanowiska dotyczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, a także bezpodstawnie przyjęto iż przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uznał organ odwoławczy za bezzasadny. W świetle obowiązujących przepisów prawa podstawę kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowi art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r. poz. 1235, z późn. zm.), w myśl którego Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, w drodze rozporządzenia określa: rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa powyżej.
Rozporządzenie, o którym mowa w art. 60 stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 71 t.j.). Analizując treść ww. rozporządzenia stwierdził Dyrektor, iż przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w ww. rozporządzeniu, stąd też zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zapis, iż przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest za prawidłowy.
Nie podzielił stanowiska odwołującej organ odwoławczy, że Starosta błędnie przyjął, iż działka nr [..] obręb W. jest zlokalizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Działka nr [..] obręb W. podobnie jak działka nr [..] obręb W. znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym obowiązują zakazy określone w art. 88I ust. 1 ustawy Prawo wodne - zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, oraz zakazy określone w art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne - zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. Właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od ww. zakazów, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne) lub określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (art. 40 ust. 3 ustawy Prawo wodne).
Jak wynika z akt sprawy inwestor uzyskał stosowne decyzje zwalniające wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, w zakresie zgodnym z zakresem wydanego przez Starostę pozwolenia wodnoprawnego.
Z załączonego do operatu wodnoprawnego planu sytuacyjno-wysokościowego wynika, iż planuje się wykonanie robót na działkach nr [..] i [..] obręb W., gmina W., zlokalizowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jednocześnie nie są one przedmiotem wniosku, ani nie zostały opisane w operacie wodnoprawnym, dlatego też należy uznać, że wykraczają one poza zakres przedmiotowego postępowania. Niemniej przed przystąpieniem do ww. robót należy uzyskać stosowne decyzje zwalniające na podstawie art. 88I ust. 2 i/lub art. 40 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Mając powyższe na uwadze uznał organ odwoławczy, iż Starosta w zakresie złożonego wniosku przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Strony miały zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. Natomiast organ I instancji błędnie wskazał, iż pozwolenie wodnoprawne wygasa w terminie wskazanym w art. 135 pkt 3 ustawy prawo wodne. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją w zakresie dróg publicznych, zatem pozwolenie wodnoprawne wygasa w terminie wskazanym w art. 135 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze oraz działając zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. decyzję Starosty z 19 czerwca 2017r. organ odwoławczy uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.
Skargę na powyższą decyzje wniosła K. M. podkreślając, że niniejsza decyzja jest jedynie wstępem do dalszych czynności Gminy Miasta mających na celu wybudowanie ronda na należącej do skarżącej działce nr [..] z jednoczesnym wyburzeniem znajdującej się tam budowli. Wywłaszczenie z połowy nieruchomości obniży wartość pozostałej części. Nie zgadza się skarżąca na pozbawienie jej własności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W tak zakreślonych granicach kontroli Sąd uznał, że wniesiona skarga podlega oddaleniu.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylającą w części decyzję Starosty z 19 czerwca 2017r. udzielającej Gminie Miasta, pozwolenia wodnoprawnego.
Pozwolenia wodnoprawne służą określeniu warunków korzystania z wód powierzchniowych i podziemnych oraz prowadzenie kontroli w tym zakresie. Ich celem jest racjonalizacja korzystania z wód, ograniczanie zanieczyszczenia wód, zapewnienie ich odpowiedniej jakości oraz zależnych od nich ekosystemów wodnych przez określanie sposobów wykorzystywania wód, w tym w szczególności ilości wody pobieranej oraz ilości substancji wprowadzanych (ścieków) do wód i do gruntów.
Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 – dalej jako "Prawo wodne") w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Przepis ten wymienia dalej przykładowo elementy pozwolenia wodnoprawnego.
Natomiast przypadki wymagające udzielenia pozwolenia wodnoprawnego określa art. 122 ust. 1 i 2 Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego urządzeniem wodnym jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów. Dotyczy to budowli piętrzących, upustowych, przeciwpowodziowych i regulacyjnych, kanałów, rowów, zbiorników, obiektów związanych z tymi zbiornikami i stopni wodnych, stawów rybnych oraz stawów przeznaczonych do oczyszczania ścieków, stawów przeznaczonych do rekreacji, obiektów przeznaczonych do ujmowania wód powierzchniowych i podziemnych, obiektów energetyki wodnej, wylotów urządzeń kanalizacyjnych, które służą do odprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych, stałych urządzeń służących do połowu ryb i innych organizmów wodnych, murów oporowych, bulwarów, pomostów, przystani, kąpielisk oraz stałych urządzeń służących do dokonywania przewozów międzybrzegowych (promy rzeczne).
Zgodnie natomiast z art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
W przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne Gminy Miasta obejmowało wykonanie kładki dla pieszych na strudze C. w km 1+610, na działkach nr [..]-[..] obręb W., gmina M. W., przebudowę umocnień koryta strugi C. na odcinku od km 1+593 do 1+649, na granicy działki nr [..] z działką [..] i działką nr [..] obręb W., rozbiórki oraz wznoszenia obiektów budowlanych, a także wykonywania innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią na działkach nr: [..]-[..] obręb W., gmina M. W. Tego rodzaju inwestycja stosownie do przywołanych wyżej przepisów Prawa wodnego wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Prace, o których wyżej mowa dotyczyły planowanej przez Gminę Miasta inwestycji nazwanej "Budowa nowego połączenia drogowego łączącego ul. [..] z ul. R. w W. wraz z przebudową drogi bez nazwy nr [..], budową parkingu oraz budynku dla obsługi pielgrzymów w ramach rewitalizacji Śródmieścia W." wymagającej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 dalej zwana "specustawą drogową"). Wydane w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne poprzedza i jest niezbędne dla wydania decyzji, o której wyżej mowa, co wynika z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej. Jednakże podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie instrument zarządzania zasobami wodnymi. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem zawartym w skardze, iż zaskarżona decyzja jest jedynie wstępem do dalszych czynności Gminy Miasta obejmujących roboty budowlane na działkach nr [..] i [..] obręb [..], których współwłaścicielką jest Skarżąca.
Jednakże zarzuty dotyczące ingerencji w prawo własności Skarżącej są w stosunku do zaskarżonej decyzji chybione. Jak wyżej wskazano bowiem pozwolenie wodnoprawne reguluje jedynie kwestie zarządzania zasobami wodnymi i nie ma wpływu na prawa własności nieruchomości nr [..] i [..] obręb [..], które przysługuje Skarżącej. Wyraźnie stanowi o tym art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.
Zauważyć również należy, że powyższe nieruchomości znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W aktach sprawy znajduje się wydana na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 10 listopada 2016 r. zmieniona decyzją tego organu z dnia 21 kwietnia 2017 r. zwalniająca od zakazów wykonywania robót i czynności określonych w art. 88l ust. 1 tej ustawy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla planowanej inwestycji.
W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.