Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga E. Z. – I. i M. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z 14 października 2019 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza (dalej jako "Burmistrz") z 14 czerwca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 9 lipca 2012 r. Burmistrz odmówił ustalenia na rzecz Uniwersytetu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku [..] wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru [..], w tym tarasu nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu (działki nr [..] i [..] położone w obrębie [..]). Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a prawidłowość tego rozstrzygnięcia, kwestionowanego przez E. Z. – I. i M. I., została potwierdzona wyrokami WSA i NSA. Decyzje wydane na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy również zostały uchylone, a kontrole instancyjne i sądowe inicjowane były przez ww. osoby.
W konsekwencji, decyzją z 14 czerwca 2019 r. Burmistrz, rozpoznając po raz kolejny przedmiotowy wniosek Uniwersytetu, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym polegającą na rozbudowie istniejącego budynku [..] oraz rozbudowie tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru [..], na działkach ew. nr [..], [..] obr. [..] położonych przy ul. P. w H. Decyzja została doręczona wnioskodawcy oraz E. Z.-I. i M. I. 8 lipca 2019 r. Skarżący wnieśli odwołanie bezpośrednio do organu pierwszej instancji 24 lipca 2019 r. W związku z powyższym oraz wobec faktu, że strony nie wniosły o przywrócenie terminu Kolegium 14 października 2019 r. wydało postanowienie, w którym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja została doręczona odwołującym 8 lipca 2019 r., i od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. Ostatnim dniem tego terminu był 22 lipca 2019 r., natomiast odwołanie wniesiono dopiero 24 lipca 2019 r.
W skardze skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając Kolegium:
- 1. niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że termin na złożenie odwołania na decyzję z 14 czerwca 2019 r. upłynął w dniu 22 lipca 2019 r.;
- 2. rażące naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., poprzez niezastosowanie;
- 3. rażące naruszenie art 49 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie.
- 4. rażące naruszenie art. 112 k.p.a. poprzez obciążenie skarżących negatywnymi skutkami prawnymi w sytuacji, w której zastosowali się oni do błędnego pouczenia co do terminu odwołania od decyzji Burmistrza.
W uzasadnieniu podniesiono, że w toczących się od 2012 r. postępowaniach dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego skarżącym nigdy nie przyznano przymiotu strony postępowania i z nieznanych im przyczyn 8 lipca 2019 r. otrzymali kolejną decyzję organu pierwszej instancji w sprawie lokalizacji inwestycji. Nie otrzymali jednak żadnej decyzji ani postanowienia o uznaniu ich za stronę tego postępowania. Skarżący przyjęli więc do wiadomości treść decyzji, jednakże zakładając, że ich dotychczasowy status nie uległ zmianie, nie składali odwołania od niej zgodnie z pouczeniem, tj. na podstawie art. 129 § 2 k.p.a.
Wcześniej, tj. 4 lipca 2019 r. skarżący powzięli wiadomość, że w tym dniu w Biuletynie Informacji Publicznej ukazało się obwieszczenie Burmistrza o wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego, wydane w oparciu o art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że skarżący nie będący inwestorami, właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których lokalizowane są inwestycje celu publicznego - nie powinni być zawiadamiani na piśmie, lecz w oparciu o art. 49 § 2 k.p.a. Ponadto skarżący zostali pouczeni przez pracowników Urzędu Miasta, że termin na złożenie odwołania w sprawie objętej obwieszczeniem upływa z dniem 1 sierpnia 2019 r., więc skarżący złożyli odwołanie w dniu 24 lipca 2019 r. Powołując się na orzecznictwo i judykaturę zauważono, że datą, do której strona zawiadomiona w trybie art. 49 k.p.a. może wnieść środek odwoławczy, jest czternasty dzień liczony od upływu 14 dni od publicznego ogłoszenia aktu, a zatem termin do wniesienia odwołania upływa po 28 dniach od ogłoszenia obwieszczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wobec nieprzedstawienia przez skarżących argumentacji, która spowodowałaby zmianę tego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Burmistrza z 16 czerwca 2019 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W ocenie sądu, w niniejszej sprawie skorzystanie przez Kolegium z dyspozycji art. 134 k.p.a. było nieprawidłowe.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu odwoławczego należało mieć na uwadze, że decyzja Burmistrza została wydana w sprawie zainicjowanej w roku 2012 i dotyczy wciąż tego samego wniosku inwestora – Uniwersytetu - o lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów u.p.z.p.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Z treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wynika zatem wprost, że o wydaniu decyzji kończącej postępowanie lokalizacyjne organ zawiadamia na piśmie wyłącznie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Zdaniem sądu wojewódzkiego przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. jest "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 49 § 1 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej.
Zatem w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego zastosowanie będzie miał ww. dwutorowy tryb zawiadamiania stron postępowania - podmiotom, którym art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wprost nakazuje dokonywanie doręczeń bezpośrednich, ich doręczenie będzie odbywać się w trybie art. 39-48 k.p.a., natomiast doręczanie w drodze obwieszczenia publicznego - na zasadzie art. 49 k.p.a.
Prawidłowe określenie trybu, w jakim danej stronie postępowania będzie doręczona decyzja kończąca to postępowanie, tj. doręczenie bezpośrednie czy przez obwieszczenie, ma istotny wpływ na przysługujące jej uprawnienia procesowe, m.in. do wniesienia odwołania i ustalenie terminu na dokonanie tej czynności. W przypadku pisemnego, indywidualnego doręczania decyzji, skutek prawny doręczenia następuje na zasadach ogólnych k.p.a., a więc termin do złożenia środka odwoławczego biegnie od dnia doręczenia przesyłki adresowi, ewentualnie od dnia doręczenia zastępczego.
Natomiast w wypadku publicznego ogłoszenia dzień wskazany w zawiadomieniu jako dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej jest dniem, od którego liczy się 14-dniowy termin uznania zawiadomienia za dokonane. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło to publiczne obwieszczenie. W tym wypadku skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma oparty jest na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Zatem bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji doręczonej w tym trybie rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia wskazanego jako publiczne obwieszczenie.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący nie są inwestorami, ani właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. W związku z tym, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., wszelkie doręczenia w odniesieniu do nich winny następować w trybie art. 49 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie skarżącym nie został doręczony żaden akt, który nadaje im status strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji przedmiotowej inwestycji, lecz w sytuacji objętej art. 53 ust. 1 u.p.z.p. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania, innych niż wskazane w tym przepisie. Skoro bowiem ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2319/06, dostępny w CBOSA).
Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są więc przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Nie wyklucza to jednak faktu, że również inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi natomiast, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie oznacza to jednak, że w odniesieniu do takich podmiotów organ zobowiązany jest wydać jakikolwiek akt wskazujący na ich status w postępowaniu.
W ocenie sądu, okoliczności sprawy wskazują, że skarżącym przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie.
Należy bowiem zauważyć, że co do wniosku Uniwersytetu w ramach postępowania administracyjnego przez szereg lat skarżący inicjowali postępowania odwoławcze a wreszcie sądowoadministracyjne, co oznacza, że zaakceptowano istnienie po ich stronie interesu prawnego do kwestionowania wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. Kwestia ta nigdy nie była podważana. Wskazuje na to w szczególności fakt, że sąd administracyjny rozpoznawał merytorycznie składane przez małżonków skargi na kolejno wydawane w sprawie decyzje. Przy czym nie zmienia to faktu, że skarżący nadal nie znajdują się w kręgu stron personalnie ustalonych, w stosunku do których przepis szczególny przewiduje doręczanie pisemne, zatem zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu podejmowanych w toku przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego musiały być w stosunku do nich dokonywane w formie obwieszczenia.
Natomiast gdy istnieje przepis szczególny, który przewiduje w stosunku do stron postępowania doręczenie w formie publicznego obwieszczenia, to doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w innej formie, nie wyłącza w stosunku do tych stron skutków zawiadomienia w wydaniu tej decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2016 r., sygn. akt II OPS 2/16, publ. ONSA i WSA 2017 nr 4, poz. 56, str. 21).
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skoro w stosunku do skarżących ustawodawca jednoznacznie określił tryb doręczeń aktów wydawanych w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jeżeli nie zmieni się ich status jako stron owego postępowania, formy tego doręczenia nie może dowolnie zmienić sam organ administracji. Zatem ewentualne wadliwe, nieuprawnione, wysłanie małżonkom decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 39-48 k.p.a. pozostaje bez wpływu na skutki prawne, jakie w odniesieniu do skarżących z woli ustawodawcy odnosi publiczne obwieszczenie o wydanej decyzji. Takie doręczenie nie ma więc wpływu na bieg terminu do złożenia odwołania, który w tym wypadku należy wiązać z upływem 14 dni od dokonania publicznego ogłoszenia o wydaniu tej decyzji.
Skoro obwieszczenie o decyzji Burmistrza ukazało się na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w dniu 4 lipca 2019 r., to wymagany w świetle art. 49 § 2 k.p.a., 14-dniowy termin uskutecznienia się zawiadomienia o tej decyzji (jej "doręczenia" w sensie prawnym) stronom innym, niż wskazane w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., a więc także skarżącym, upłynął z dniem 18 lipca 2019 r. W konsekwencji, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia przez skarżących odwołania kończył swój bieg z dniem 1 sierpnia 2019 r. Wniesienie przedmiotowego środka zaskarżenia w dniu 24 lipca 2019 r. należy uznać za zgodne z art. 129 § 2 k.p.a.
Okoliczności tych nie uwzględnił jednak organ odwoławczy, który zaakceptował indywidualny sposób doręczenia skarżącym decyzji Burmistrza, co doprowadziło do błędnego ustalenia terminu, w jakim mogli wnieść odwołanie. Takie działanie organu, w ocenie sądu, narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Kolegium nie ustaliło stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, pomijając istotne dla sprawy okoliczności i dokonało ich błędnej oceny w kontekście przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W konsekwencji organ ten naruszył art. 49 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. błędnie uznając, że pisemne doręczenie skarżącym decyzji, mimo iż nie byli oni inwestorami, ani właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, było prawidłowe i wyznaczało początek biegu terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach sprawy błędne więc było stwierdzenie, że złożenie odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. Charakter opisanych naruszeń miał w ocenie sądu istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Co więcej, niezależnie od faktu, że w stosunku do skarżących nie było możliwe skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 39-48 k.p.a., należy wskazać, że również to doręczenie było wadliwe. Przesyłka zawierająca decyzję została bowiem zaadresowana na oboje małżonków, tymczasem z art. 40 § 1 i 3 k.p.a. wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie, chyba że wskazały one jedną z nich jako upoważnioną do odbioru pism.
Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a., zatem kwestionowane postanowienie narusza prawo, co obliguje sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ Kolegium rozpatrzy odwołanie jako wniesione w terminie.
W niniejszej sprawie sąd orzekał na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.