Uzasadnienie
M. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2011 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia 30 maja 2011 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości gruntowej i umarzającą postępowanie organu I instancji.
U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legł następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 6 października 2010 r. M. F. zwrócił się do Wójta Gminy o wypłacenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości - działki nr [[...]] o powierzchni 0,1766 ha położonej w U. We wniosku wskazał, że 1998 r. zakupił od gminy działkę budowlaną, która na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 27 kwietnia 2006 r. nr [[...]] Rady Gminy przestała być działką budowlaną i stała się działką rolną, a tym samym znacznie obniżyła się jej wartość.
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Jednocześnie organ zlecił rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego dla działki nr [[...]] położonej w U. Decyzją z dnia 30 maja 2011 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości gruntowej położonej w U, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [[...]], uznając że złożony przez M. F. wniosek jest bezzasadny. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ zwrócił nadto uwagę, że operat szacunkowy zawiera niezgodne z faktami ustalenia przeznaczenia terenu zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie można go uznać za dowód w niniejszej sprawie. Z operatu wynika bowiem, że teren działki po zmianie planu posiada funkcję rolną, co stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu z 27 kwietnia 2006 r. Tymczasem z ustaleń planu wynika, że działka nr [[...]] posiada przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną na gruncie rolnym (B/RIVa i B/RV). Przed zmianą planu zaś teren ten był przeznaczony pod grunty rolne (RIVa i RV).
W odwołaniu od powyższej decyzji M. F. zarzucił organowi pierwszej instancji bezczynność i nadmierne przedłużanie terminu rozpoznania wniosku. Wskazał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu U. wynika, że "choć działka nr [[...]] posiada funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to jednak nie dopuszcza się na niej zabudowy, ponieważ brak jest linii zabudowy na rysunku planu". W ocenie odwołującego się, jeżeli Gmina powzięła wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, to uwagi powinna skierować do rzeczoznawcy w celu dokonania korekty lub zlecenia wykonania nowego dokumentu a nie obciążać go obowiązkiem udowodnienia, że przysługuje mu odszkodowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przywołując treść przepisów art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) wskazał, że żaden z w/w przepisów nie przewiduje drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej do rozpatrzenia roszczeń:
- o odszkodowanie,
- o wykupienie nieruchomości lub jej części,
- o nieruchomość zamienną.
Zgodnie z art. 37 ust. 10 cyt. ustawy spory w tych sprawach rozstrzygają sądy cywilne. W związku z powyższym roszczenia właściciela lub użytkownika wieczystego, dla którego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem staje się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, lub któremu maleje wartość nieruchomości w wyniku planistycznych działań gminy powinny być załatwiane na drodze cywilnoprawnej, z wyłączeniem merytorycznej ingerencji administracyjnej, pod sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W związku z powyższym, uznając że decyzja Wójta Gminy merytorycznie odnosiła się do wniosku M. F. SKO uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i jednocześnie umorzyło jako postępowanie.
Końcowo SKO wskazało, że o roszczeniu może wypowiedzieć się wyłącznie Wójt w formie cywilnoprawnego oświadczenia woli składanego w imieniu Gminy. Ewentualna odmowa uznania roszczenia uprawni wnioskodawcę do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. F. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazał, że organ odwoławczy zaniechał zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, tym samym naruszył swoim postępowaniem art. 10 § 1 k.p.a., co uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako rozstrzygnięcia zawierającego wadę procesową. Skarżący nie podzielił przy tym stanowiska organu odwoławczego, że sprawa ma charakter cywilnoprawny. W jego ocenie sprawa ma charakter administracyjny, zaś SKO wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uchyliło się od merytorycznego rozpatrzenia zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, naruszając tym samym interes skarżącego. Podkreślił, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji SKO nie wskazało, czy uchyla ją w całości czy też tylko w części. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie o ustalenie odszkodowania nie było bezprzedmiotowe. Zarzucił nadto nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wskazując na niewyczerpujący i niejednoznacznie przedstawiony stan faktyczny i prawny. Końcowo wskazał na uchybienie przepisom prawa materialnego – tj. art. 36 ust. 1, 2, 3 i art. 37 ust. 1, 3, 9, 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skarga nie jest zasadna.
Istotę niniejszej sprawy stanowi żądanie M. F. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kwestię realizacji uprawienia stron do ustalenia i wypłaty odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości spowodowane uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany regulują przepisy art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do brzmienia art. 36 ust. 1 w/w ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:
- odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
- wykupienia nieruchomości lub jej części.
Realizacja powyższych roszczeń może również nastąpić w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2 ustawy). Jednocześnie w ust. 3 powołanego przepisu wskazano, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości w wysokości ustalonej na dzień sprzedaży, z zastosowaniem przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 i 11 ustawy). Roszczenia z powyższego tytułu można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 ustawy). Zgodnie z ust. 9 cytowanego przepisu, wykonanie obowiązku gminy wynikającego ze wszystkich wyżej opisanych roszczeń powinno nastąpić w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. W przypadku natomiast opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu przysługują odsetki ustawowe. Natomiast według przepisu art. 37 ust. 10 ww. ustawy spory w powyższych sprawach rozstrzygają sądy powszechne.
Przepis art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny przesądza o cywilnoprawnym charakterze roszczeń odszkodowawczych właściciela nieruchomości, dla którego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem staje się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, lub któremu maleje wartość nieruchomości w wyniku w wyniku planistycznych działań gminy. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie zarówno w literaturze przedmiotu (por. Z. Niewiadomski [w:] "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck, 2011, E. Radziszewski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz" Warszawa 2006) jak i orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 218/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 361/09).
Podkreślenia wymaga, że w sprawach tych roszczeń wyłącznie właściwymi do orzekania są sądy powszechne, zaś postępowanie wszczęte na wniosek uprawnionej osoby nie jest postępowaniem administracyjnym i nie podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 318/06).
W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 36 ust. 1- 3 i 37 ust. 1, 3, 9, 10 i 11.
Za chybione uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako postawę swojego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i, w sytuacji wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości, umorzyć postępowanie.
Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w sposób wyczerpujący przedstawił stan sprawy. W rozważaniach w sposób szczegółowy przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia zarówno przez wskazanie mających zastosowanie w sprawie przepisów jak i jej wyjaśnienie.
Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W sytuacji postawienia organowi zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k. p. a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; LEX nr 351055).
Wyjaśnić też należy skarżącemu, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie mogło być badanie okoliczności związanych z przeznaczeniem jego nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani to czy zmiana planu w istocie obniżyła wartość nieruchomości czy – jak twierdzi organ I instancji – takiego skutku nie wywołała. Istnienie przesłanek do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 bądź ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega weryfikacji na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.