Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 września 2002 r. M. P., L. P., E. R. i H. G. – spadkobiercy L. P., wystąpili do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] położone w G. przy ul. B. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że aktem notarialnym z dnia 14 listopada 1980 r., Rep. A. nr [...] na rok 1980, Skarb Państwa nabył od L. P. nieruchomość położoną w G.przy ulicy C., oznaczoną na karcie mapy nr [..], stanowiącą działkę nr [...]. W umowie tej wskazano, że nabycie działki nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), z przeznaczeniem pod realizację zadania inwestycyjnego osiedla [...].
W wyniku przekształceń ewidencyjnych działka nr [...] uległa podziałom m.in. na będące przedmiotem niniejszego postępowania działki nr [..]-[...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], których właścicielem obecnie jest Gmina Miasta.
Wyznaczony przez Wojewodę do rozpoznania niniejszej sprawy Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. orzekł o zwrocie na rzecz każdego z wnioskujących po ¼ części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr [...] położonej w G. przy ul. B., o zwrocie na rzecz każdego z wnioskujących po ¼ części projektowanej działki nr [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej niegdyś jako działka nr [...], zaś obecnie stanowiącej część wydzielonej geodezyjnie działki nr [...]. Decyzją tą odmówiono zwrotu działki nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i [...] stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej niegdyś nr [..], a obecnie stanowiących część wydzielonej geodezyjnie działki nr [...]. Orzeczono przy tym o zwrocie na rzecz Gminy Miasta kwoty zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o nakłady na nieruchomość.
W następstwie odwołania Gminy Miasta, Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 25 września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu działek o nr [...]-[...] położonych w G. przy ul. B., stanowiących własność Gminy Miasta, stanowiących część wywłaszczonej działki o nr [...] będącej w chwili wywłaszczenia własnością L. P. W skardze na powyższą decyzję M. P., H. G. i E. R. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. i art. 30 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do L. P., który zmarł dnia 28 czerwca 2015 r., czyli przed jej wydaniem, co powoduje, że decyzja organu odwoławczego obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oprócz tego zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do nieżyjącej strony organ wyjaśnił, że L. P. z mocy zaskarżonej decyzji nie nabył żadnych praw, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nadto, organ wskazał, że z odpisu aktu zgonu L. P. wynika, że zmarły był kawalerem, za wysoce prawdopodobne uznać zatem należy, że jego spadkobiercy brali udział w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Gmina Miasta wniosła o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Wojewody w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr [...] położoną w G. przy ul. C., wydaną w trybie i na zasadach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie doprowadziła
Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowana decyzja skierowana została między innymi do osoby nieżyjącej. Decyzja organu II instancji wydana w dniu 25 września 2015 r. skierowana została do L. P., który zmarł w dniu 28 czerwca 2015 r., czyli przed jej wydaniem.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).
Prowadzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji śmierci strony i wydanie w stosunku do niej decyzji narusza normy art. 30 § 1 i § 4 k.p.a.
Żeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną strony ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, która kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji.
Powyższe oznacza, że L. P. zmarły w dniu 28 czerwca 2015 r., nie mógł być stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody.
W tym wypadku winien znaleźć zastosowanie przepis art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wykazanie następstwa prawnego musi nastąpić w sposób formalny, albowiem faktu tego nie można domniemywać. Zgodnie z przepisem art. 1027 k.c. względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia.
Wobec tego, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są prawa dziedziczne, uregulowanie w decyzji uprawnień i obowiązków osoby zmarłej, która utraciła wraz ze śmiercią zdolność prawną, zamiast jej następców prawnych, stanowi o naruszeniu art. 30 § 4 k.p.a.
Przy tym zaznaczyć należy, że na powyższą ocenę nie ma wpływu reprezentowanie zmarłej strony przez pełnomocnika, albowiem wraz ze śmiercią strony pełnomocnictwo wygasa. W postępowaniu administracyjnym o działaniu przez pełnomocnika stanowią przepisy art. 32-33 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Z uwagi na fragmentaryczność tych regulacji w sprawach nieuregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego do pełnomocnictwa należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego (art. 95-108 k.c.). Zgodnie z art. 101 § 2 k.c. umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym. Pełnomocnictwo jest ważne, dopóki nie zostanie odwołane lub nie nastąpi śmierć pełnomocnika. Dlatego też należy przyjąć, iż w razie śmierci strony w toku postępowania pełnomocnictwo przez nią udzielone wygasa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r., II OSK 1812/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego działający w imieniu L. P. pełnomocnik z chwilą jego śmierci stracił legitymację do działania w jego imieniu w niniejszym postępowaniu i nie mógł już podejmować żadnych czynności procesowych, gdyż upoważnienie wygasło.
Wskazać także należy, że w wydanej decyzji L. P. jest wskazany jako strona postępowania, a decyzja ta orzeka o jego uprawnieniach. Decyzja ta uchyla decyzję organu I instancji i odmawia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Fakt, że decyzja ta nie przyznaje zmarłemu żadnych uprawnień nie ma wpływu na ważność wydanej decyzji. Znacznie w tej sytuacji ma bowiem samo rozstrzyganie przez organ kwestii uprawnień majątkowych zmarłego. Dla zastosowania skutków prawnych z art. 156 § 1 k.p.a. irrelewantne prawnie pozostaje okoliczność nabycia bądź nienabycia praw z decyzji administracyjnej, wadliwość prawna uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji dotyczyć może obu rodzajów decyzji.
W tych okolicznościach stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ocena merytoryczna tej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących jej zasadności, jest przedwczesna. Taka kontrola nastąpić winna bowiem dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania z udziałem spadkobierców zmarłego L. P. i wydaniu ważnej decyzji orzekającej o uprawnieniach i obowiązkach prawidłowo ustalonych, żyjących stron postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 zasądzając na rzecz M. P., E. R. i H. G. solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz zwrotu wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, określonych na podstawie § 2 ust. 1 i 2 w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 490).